自2021年3月长江保护法施行以来，长江流域各省市公益诉讼检察部门针对涉水涉河领域的公益诉讼线索开展了各类专项行动。2022年5月17日，最高人民检察院与水利部联合印发了《关于建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》，为推进涉水领域公益诉讼提供了依据。2022年6月，最高人民检察院发布了十大涉水领域检察公益诉讼典型案例，对相关涉水领域案件的办理有了更加明确的方向。法律法规及协作机制的出台给公益诉讼案件办理提供了有力保障，但实践中检察机关办理涉水领域行政公益诉讼案件仍可能遇到一些困境。以S市M区人民检察院2021至2023年度办理的涉水领域行政公益诉讼案件为统计样本，梳理三年来案件办理的基本情况及面临发现线索难和调查取证难两方面的问题，并提出相应的对策，以期能使涉水领域的行政公益诉讼案件的办理取得更高质效。
水是生存之本、文明之源，是经济社会发展的重要支撑和基础保障。近年来出现的水灾害、水资源、水生态、水环境等问题都与公共利益密切相关，这些问题的治理和管理上都具有很强的公益性特征。建立检察机关提起公益诉讼制度是党中央作出的重大改革部署，也是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。以检察机关提起公益诉讼制度是保护涉水环境公共利益的重要手段之一。本文以实证分析的方法对S市M区人民检察院2021年至2023年办理的涉水类行政公益诉讼案件进行分析，梳理检察机关办理该类案件的现状与规律，进一步分析办案中的难点和困境，并提出相应对策。
一、涉水领域行政公益诉讼案件办理现状
2021至2023年，S市M区人民检察院共立案办理涉水领域行政公益诉讼案件56件，其中2021年度共办理11件，2022年度共办理18件，2023年度共办理27件，办案数量稳步提升。这一现象的背后离不开长江保护法的出台及上级检察机关对涉水涉河类污染治理的重视和多次专项活动的开展。
检察机关在前期对涉水领域行政公益诉讼的线索进行研判审查后，立案时会确定制发诉前检察建议或进行磋商的行政机关，主要涉及各街镇人民政府及区水务局、区生态环境局、区绿容局以及区农委这四个委办局。笔者通过搜索《上海市街道办事处乡镇人民政府首批执法事项目录清单》中的关键字“污水”“排污”，发现共有九项执法事项的执法权已下沉至街道办事处、乡镇人民政府，主要违法情形涵盖向公园水体非法排放污水以及根据《上海市市容卫生管理条例》第28条第2款对乱排污的处罚规定。因此在实践中有较多案件的行政执法权适用于各个街道办事处和乡镇人民政府的城市管理行政部门，也能够为大部分的涉水案件监督对象为各街道办事处和乡镇人民政府提供依据。又根据区人民政府官方网站公布的街镇及各委办局职责分工不同，在涉河涉水案件中检察机关根据河道管理属性确定制发诉前检察建议或磋商对象。例如区管河道应由区水务局进行管理，镇管河道应由街镇人民政府保证水质，公园、绿地内的河流污染问题应监督区绿容局进行整改。
目前检察机关通过研判线索立案的涉水行政公益诉讼案件主要集中在非法排水类、河道污染类、外来物种福寿螺侵害水生态环境类以及非法占用河道资源类案件。
非法排水类案件数量约占2021至2023年度涉水行政公益诉讼案件总数的26.7%，此类案件造成的主要后果是对排污河道以及水域周围环境造成破坏，并直接影响周边人居环境。检察机关在此类案件办理过程中，发现较为典型的情形包括垃圾箱房、废品回收站等地的冲洗水未经处理，违规直排导致附近河水或雨水井被污染以及辖区内化工企业违法排放污水导致周围环境被污染。
河道污染类案件数量约占2021至2023年度涉水行政公益诉讼案件的42.9%，此类案件的主要表现形式为各类河道水体发黑发臭、水流动力不强、表面漂浮垃圾等，在案件的办理过程中往往需要引入第三方河道污染检测，并根据《地表水环境质量标准》（GB/T3838-2002）中的五类水标准判断水质是否达标。因涉及检测，故办案周期会相对较长。且在实践中，经常会出现以肉眼发现河道黑臭、实际观感不佳但检测水质却达标的情况，因此就需要检察机关与行政主管部门积极深化沟通协作，要求行政主管部门在辖区内持续推进水污染防治、水资源保护。
第三类案件为河道中福寿螺侵害水生态类案件。近年来，外来物种入侵问题愈发得到关注。2000年，福寿螺被列为世界100种恶性外来入侵物种之一，2003年，其被列入首批入侵我国的16种“危害最大的外来物种”清单。福寿螺在适生区定殖后，大量繁殖，种群增长迅速，与生态系统内水生生物竞争生存空间、食物，占据本地物种生态位，威胁本地物种的生存，将打破原有的生态平衡或抑制其他物种生长，对生态系统功能产生影响。检察机关贯彻实施生物安全法、《外来入侵物种管理办法》等法律法规，紧盯外来生物对长江流域本土种群可能造成的安全风险，依法开展公益诉讼工作。S市M区人民检察院2021至2023年度共立案办理福寿螺侵害水生态类案件15件，案件数量占比约为26.8%。根据《上海市河道管理条例》第5条第2款、第3款之规定，此类案件另有五件立案监督单位为区水务局、区绿容局和区农委。
最后一类案件为非法占用河道资源类案件，此类案件在实践中较为少见，S市M区人民检察院在2023年度曾办理两起涉及侵占河道资源类的案件，此类案件检察机关监督的行政机关主体为水务部门，主要督促其限期整改辖区内某街镇擅自占用河道陆域管理范围改建停车场且有违章搭建建筑物情况，此类案件保护的公共利益为河道及土地资源的合理合法使用。
从统计情况来看，2021年至2023年的涉水类行政公益诉讼案件诉前率为100%，没有提起公益诉讼的案件，这与实践中检察机关在办理公益诉讼案件时，在诉前程序阶段多数以检察建议的方式进行监督的规律不谋而合。检察机关在初步调查后与行政机关磋商或向其制发诉前检察建议，给予行政机关积极履职或者主动纠错的时间，而不是直接向法院提起公益诉讼。可以说诉前磋商或检察建议的主要作用或者优势在于能够以较低的司法成本和较高的办案效率实现社会公共利益的维护。在2021年至2023年，近七成的涉水行政公益诉讼案件中检察机关都是以诉前检察建议的方式实现对行政机关的监督。在实践中，行政机关收到检察机关制发的诉前检察建议后都会积极履职，故笔者认为在行政公益诉讼案件中诉前检察建议的强制性得到了一定的体现。
就上述56个案件来看，以制发诉前检察建议为监督方式的35个涉水案件，行政机关均在法定的回复期限内回复，回复整改率为100%。值得注意的是，在针对一些个案进行处理整改后，有些行政机关实现了举一反三，对涉及的问题以及其背后的更深层次的问题进行反思，实现长效治理。如在办理某非法排污导致河流污染案件中，街镇联合水务局、环境局等职能部门，不仅在辖区内开展排查，同时推动该地块的雨水管道改建工程，改建完成后将非法排污的管道进行封堵，从源头上解决问题。再如在办理河道水质不佳案件中，街镇在清理了涉案河道的表面漂浮物后积极排查河道漂浮垃圾的原因，并优化区域调水方案，通过增设排水泵、太阳能曝气增氧装置，增加河道内区域保洁频次和力度等措施，确保河道水质达标和观感舒适。
二、涉水领域行政公益诉讼案件办理面临困境
在涉水类案件的办理中，从调查取证阶段到诉前程序阶段，基于案件的特性，检察机关也会遇到一些阻力与问题。
虽然从数据上看检察机关办理的案件量呈不断上升趋势，但是在案件前期的线索收集和发现中也遇到不少阻力。检察机关提起公益诉讼的基本法律依据是民事诉讼法第58条第2款和行政诉讼法第25条第4款。这两个条款对公益诉讼案件的来源都进行了明确规定，即“人民检察院在履行职责中发现”。这里的“履行职责中发现”在实践中主要依靠公益诉讼检察人员主动排摸线索，而囿于办案人员数量有限，导致线索发现较为困难。另一种履行职责的方式在于检察机关内部的行刑衔接过程，在刑检部门办理刑事案件中发现侵害公共利益的情形便可移送公益检察部门，但是在实践中涉水类案件涉及刑事犯罪的几乎没有，所以也导致此类线索来源渠道的单一问题，无法通过多种渠道获得涉水类行政公益诉讼案件线索。目前检察机关办理涉水案件的线索来源主要集中于市民投诉举报，但因市民举报后检察机关开展跟进调查需要一定时限，而涉水类案件的变化因素较为复杂，与天气、上下游之间的流通情形以及涨退潮等自然因素皆有关联，因此很难保证市民投诉举报后的成案率。由于肉眼无法判断水质好坏程度，检察机关通过自主主动排摸获取相关河道污染的线索成案率较低。而对于涉及福寿螺等外来物种入侵侵害水生态的案件，检察机关也无法做到在办案走访中对每一条辖区内的河道都一一走访，辨明是否存在入侵的外来物种，线索的来源较为单一且不确定，在一定程度上也影响了检察机关办理案件的效率。
从现实来看，检察机关获取公益诉讼案件线索的渠道较少，通过内部移送线索在公益诉讼领域特别是涉水涉河类案件起到的效果并不明显。而通过社会公众举报获取公益诉讼案件线索，一方面，由于公益诉讼不涉及个人利益、社会公众对公益诉讼工作了解甚少等原因，群众举报提供的线索较少；另一方面，群众举报提供的线索往往不够具体明确，这就直接导致线索成案率偏低。目前办案人员虽然可以通过一些手机App查询到辖区内已有的河道数量位置，由于更新不及时以及河长公示牌等信息不完整，检察人员仍需按群众举报的线索进行现场排摸。
检察公益诉讼以侵害或者可能侵害涉水领域国家利益和社会公共利益的违法行为为诉讼标的，准确把握好涉水领域违法行为情况，对于有序推进检察公益诉讼具有重要意义。在实践中，非法排放水污染物或大气污染物案件、非法捕捞水产品、异地倾倒污染物等案件违法犯罪行为较为隐蔽，环境受到破坏的证据固定较为困难，因此需要检察机关及时有效地开展调查取证工作。但目前一方面检察机关的调查取证权缺少法律法规的强制力保障，在实践中一般依靠的是行政机关和当事人等的配合，保障性措施欠缺，一旦对方消极配合，调查取证工作便会面临较大的阻力；另一方面在调查手段上也较为单一，涉水类案件的最大特点是需要第三方检测机构对可能涉及污染的水源进行检测，“鉴定难”成为检察机关办理环境公益诉讼类案件的一大问题。检察机关缺少专业检测手段，最常用的调查手段限于拍照和录像，第三方专业的检测手段往往不能做到第一时间介入，水污染类案件的证据往往具有瞬时性和隐蔽性，时间上的延迟取证可能导致污染检测结果的不确定性。
在公益诉讼案件的办理过程中经常陷入调查取证难的困境有多方面的原因：一是检察机关调查取证权缺乏保障。最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合。但是对于行政机关及其他单位和个人不予配合的情形，并未提供救济性保障措施，且上述规定缺乏刚性。实践中证明，在利益博弈较为尖锐的公益诉讼中，检察机关难以通过制发诉前检察建议的方式有效破解行政机关不予配合的难题。二是在行政公益诉讼中，大部分的证据都掌握在行政机关手中。如行政机关调查到的证据情况，履行告知、听证等情况，尤其在证明行政机关怠于监管行政相对人的违法行为时，检察机关调查的结果本身就是对行政相对人不利的，行政相对人经常会不配合，影响了正常公益诉讼证据收集工作的开展。三是证据证明标准高且收集困难。公益诉讼案件办理时需要认定侵害公益的事实、造成的后果以及侵害行为与造成后果的因果关系，而能够辅以证明上述要件的证据证明标准高，且证据收集起来较困难。
涉水类行政公益诉讼诉前程序的启动包含主体要件、案件范围要件、行为要件、结果要件等，其中行为要件又包含两个方面，一是负有监督管理职责的行政机关；二是行政机关违法行使职权或不作为。这两个要素之间既具有独立的判断价值，又具有关联性，违法行使职权或不作为的前提是该行政机关负有监督管理职责。判断行政机关是否具有监督管理职责应当依法判断，但作为职权依据的“法”本身存在着较大的解释空间，从狭义角度来说，“法”仅指法律，而从广义角度来看，“法”不仅包含法律法规和规章，还包括各级行政机关制定的规章以下规范性文件。在涉水类行政公益诉讼案件中，诉前研判的第一步便是确定准确无误的行政机关，他们的职权依据来源应当与广义解释的“法”相符合，行政机关行使职权的义务来源和依据可能来自法律法规规章、地方性政府规章、“三定方案”等等，也可能公布于一些公开的信息平台，例如区级地方政府网站中的部门职责划分等等。因此，在实践中，一方面要注重司法机关与行政机关之间的平衡关系，另一方面也要明确好行政机关履职义务的来源范围，这对检察机关提出了进一步分析和明确行政机关履职义务来源问题的现实要求。
虽然在上文的论述中列举了行政机关在回复整改方面积极履职，不仅针对一些个案进行处理整改，还实现了举一反三，对涉及的问题以及其背后的更深层次的问题进行长效治理。但实践中并不是所有的涉水类案件都能实现上述长效治理的效果，多数情况下行政机关仅会针对诉前检察建议中的问题进行整改，但在一定程度上存在治理不彻底、问题容易反复和回潮的现实问题。究其原因可能是行政机关可采取的执法手段有限以及履职的资金、技术人员缺乏等等。以涉水类外来物种入侵案件为例，福寿螺的清理应当是一个长期性、持续性的工作，因为福寿螺这一物种在气温较高的季节生长较为活跃，囿于这一生长规律，行政机关应注意在夏季加大对河道的巡查力度和投入成本，但在实践中行政机关往往会忽略这一物种生长规律。再如非法排水、非法排污类案件，行政机关不能对涉嫌非法排水的企业以罚款的形式一罚了之，而是应当找寻企业非法排水的原因，是排水管道设计不合理还是企业偶发性的行为都应当进行充分的调查。若能将每个案件涉及的问题的背后深层次原因进行挖掘并解决，实现办理一件、治理一片的长效性治理效果，才是办案最高质效的体现。
三、涉水领域行政公益诉讼案件办理完善对策
人民检察院作为法律监督机关，在数字科技高速发展的今天必须紧跟时代发展。在公益诉讼线索收集方面要从科技和数据角度加强赋能，提升寻找线索的效率，提高成案率。具体来说，通过大数据的运用，借助人工智能实现线索的自动推送和分析研判，实现“人工”到“人工+智能”的公益诉讼工作智能化再造。目前线索平台内推送的市民群众举报的线索分类情况智能化不足，给线索分类的标签仍比较粗放，精准度不高，需要检察人员投入大量时间成本来核实线索的真实性。而运用AI人工智能对成案数据进行分析，能对线索进行“建议监督、疑似线索、不构成线索”三类分级推送，智能筛查出有价值的线索自动推送给承办人，使线索发现从人工摸排逐项摸排向智能筛选模式转变，实现线索精准筛选推送，从而解决公益诉讼案件面广、专业性强与办案人员少、专业知识储备有限的矛盾。
首先，要增强检察机关办理环境公益诉讼案件的技术力量。公益诉讼检察办案中的技术检测及鉴定在调查取证中居于初始性、基础性地位，对于发现线索、形成案件和判准诉讼请求具有决定性作用。公益诉讼技术取证，既是辅助办案，也是直接办案、专业办案，是检察技术工作在新时代施展作为的广阔舞台。针对发现的问题线索扎实开展调查取证工作，便携式污染检测设备、无人机等技术手段固定违法事实。目前无人机等专业技术勘测设备基层院并未配置，笔者认为办案部门应当配置必需的技术设备，还可以建议由相关部门推动出台司法鉴定“先鉴定，后付费”的检测鉴定模式，以彻底打破检察机关在实际办案中对鉴定的顾虑。
其次，要充分借助社会力量促进调查工作，扩大公众参与的范围。最高人民检察院《检察建议工作规定》要求把不具有强制力的检察建议作成刚性、作到刚性。这一理念对公益诉讼调查工作具有很大的指导借鉴意义。实践中，公益诉讼检察人员可以充分借助社会力量来提升调查工作的刚性。例如开听证会这一形式，虽然不是调查取证方式，但借助人大代表、政协委员和社会公众等主体的参与，将有助于促进调查工作的开展，以公开听证促公正，用新模式赢公信，让公平正义在阳光下运行。另外，聘任益心为公志愿者、特邀检察官助理、人民监督员、建立专家智库等都能够提高调查工作的专业性和科学性，同时也能合力推进法治宣传，增强群众遵法守法和保护生态环境的意识，借助外部智慧能更好地促进调查工作开展。
最后，应当充分运用目前已有的保障性规范。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》第17条是检察机关在对案件进行调查取证中遇到不配合主体的惩罚性条款的规定。若遇到拒不配合调查的当事人，涉嫌侮辱检察人员人格、损害检察人员身体、损毁财物等违法和犯罪行为的，应依据治安管理处罚法、我国刑法和《保护司法人员依法履行法定职责规定》等法规，移送有关机关依法严惩。在与行政机关充分协商无法达成共识的情况下，检察机关可以参照《人民检察院检察建议工作规定》第20条和第25条的规定，将该情况抄送同级党委、人大、政府、纪检监察、被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等。用好、用足、用活现有保障性规范，是公益诉讼调查工作的必要之举。
目前检察机关对不作为或违法履职行政机关的监督方式主要有两种方式，分别是磋商或制发诉前检察建议。大多的行政公益诉讼严格依法履行诉前程序，在实践中检察机关应多采取些灵活的监督方式，例如听证、圆桌会议等方式积极督促行政机关履行职责，有利于统一相关行政部门、地方政府、监管部门三方思想认识，有效形成三方合力共同依法促进水源地水资源保护、水环境治理、水污染防治。召开公开听证会也是检察机关主动倾听社会各界人士“不同声音”，并接受其监督，以“看得见、听得到”的法治形式听取相关意见的重要方式，也是新时代对检察机关履职的新要求。另一方面，检察机关要着重注重诉前检察建议的质量，特别是检察建议的提出，既要满足《人民检察院公益诉讼办案规则》第75条的规定，又要能够聚焦行政机关深层次违法行为，加强分析研究，同时在案件办结后也要能举一反三，加大类案监督力度，切实督促相关行政机关依法履职，有效维护社会公共利益。
如前所述，行政机关履行监督管理职责的范围依据首先应该有法可依，这里的法应当以扩大解释解释之，这样解释的好处是扩大了行政机关行使职权的义务来源和依据，在一定程度上可以起到监督、督促行政机关积极履职的作用，不会出现无法找到对应行政机关履行职责整改问题维护公共利益的情况。另外，在涉水领域行政公益诉讼案件办理中，特别是河道水质类案件，往往涉及河道的属性是区管河道还是镇管河道，依托上海河湖等手机应用平台，检察机关可以查询到相关河道属性信息，但为了确保信息的准确无误，公益诉讼检察人员还是应实地进行踏查走访，并对河道沿岸的河长公示牌进行取证，确保河道属性的准确，从而对应到相关的行政机关。所以，检察机关在办理行政公益诉讼案件时要充分发挥好对行政机关的监督优势，对可能存在争议的多部门之间履职重合的情况多加分析和研判，必要时也可以在办案中与行政机关进行沟通确认，以确保行政机关的监管职责准确无误。
结语
检察公益诉讼工作正处在朝气蓬勃的发展期，检察公益诉讼制度也正在成为保护国家利益和社会公共利益的重要力量。利用好检察公益诉讼制度维护和治理水环境、水生态，维护和修复社会公共利益是每一个公益诉讼案件背后的价值追求。我国涉水领域的检察公益诉讼尚处于探索起步阶段，一些问题尚未形成统一共识，且具体操作也还在实践摸索中。针对目前公益诉讼办案中取证、固证等方面的问题，应当充分运用好公益诉讼快检实验室、无人机、鉴定检测等技术，提升办案质效。另外，要利用人工智能和大数据监督，实现线索精准排摸推送，监督办案模式由个案向类案、由被动向主动、由办理向治理转变，达到办理一件、治理一片的效果，推动社会治理，真正以“数字革命”推动检察工作提质增效。
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