立法权是最高权力
和平地、安全地享受自己的各种财产，是人们加入政治社会的重大目的。而达到这个目的的重大工具和手段，就是那个社会所制定的法律。因此，所有国家的最初的和基本的明文法，就是关于立法权建立的组织法。正如甚至可以支配立法权本身的最初的和基本的自然法，其目的就是为了保护自然社会以及其中的每一成员。立法权是国家的最高权力，而且当共同体一旦把它交给某些人时，它便是神圣的和不可变更的。任何人的任何命令，无论采取什么形式，也无论以什么权力做后盾，只要得不到公众所选举和委派的立法机关的批准，都不能具有法律效力和强制性。因为如果没有这个最高权力的批准，法律就不能具有其成为法律所绝对必需的条件，即政治社会的同意。没有公众的同意或公众的授权，任何人不得为政治社会制定法律。这正如明智的胡克尔在《宗教政治》中所说的那样：“制定法律来支配所有人类政治社会的合法权力，正当地属于同一个整体社会。无论世界上的哪种君主或统治者，如果他以自己的意志来行使这种权力，而不是依据受制于这些法律的人们的最初同意而赋予的权威，那简直就是纯粹的暴政。所以，未经公众赞同而制定的法律就不是法律。”
经由最高权力制定的法律是神圣的，任何人都得对这种法律表示全部服从并受它的指导，而不得逃避它的约束。对任何外国权力或任何国内下级权力所作的任何承诺，都不能解除一个政治社会成员对本国立法机关的服从义务，也不能迫使他做任何违反本国法律或超越本国法律许可范围的事情。假设一个人最终可以被迫服从社会中并非最高权力的任何权力，那是很可笑的。
总之，立法权，不论属于一个人或是较多的人，不论经常或是定期存在，都是一个国家中的最高权力。
对立法权的限制
立法权也不是无限的。
第一，立法权对于人民的生命和财产不是，也不可能是绝对专断的。立法权只是每个政治社会成员交给立法者的权力的集合，这个立法者可能是个人也可能是议会。所以，立法权就不可能大于那些参加政治社会以前处在自然状态中的人们曾享有的，后来又交给政治社会的权力。因为，谁都不能把自己不拥有的权力交给别人；任何人都没有绝对专断的权力去毁灭自己的生命或夺去另一个人的生命或财产。如同上文已经证明的，一个人不能使自己受制于另一个人的专断权力。在自然状态中，一个人不享有支配另一个人的生命、自由或财产的专断权力，他所享有的只能是自然法所赋予他的那种保护自己和其他人的权力。这就是一个人所能交给国家的全部权力。国家再把每个成员放弃的这些权力交给立法机关，就成为立法权。所以，立法权就不能超出这种限度。立法权，在最大范围内，以保护政治社会的公众福利为限度，实施这种保护是立法权的唯一目的。所以，立法权决不能毁灭人民的生命、奴役人民或者故意使人民陷于贫困的境地。
自然法所规定的义务并不会在政治社会中消失，而是在许多场合下表达得更加清楚，并由人类法附以明确的惩罚来迫使人们加以遵守。由此可见，
自然法是立法者以及其他人的永恒的规范，是一切人的永恒的规范。立法者所制定的用来规范人们的行为法则，以及他们自己和其他人的行为，都必须符合于自然法，即上帝的意志。自然法本身，实际上就是上帝的意志的一种宣告。既然自然法的根本目的是保护人类，那么，凡是与自然法相违背的人类的制裁，都不可能是正确的或有效的。
第二，立法机关或最高权力机关不能依靠临时的专断命令进行统治，而是必须根据正式颁布过的、长期有效的法律来统治，并任命有资格的知名法官来执行司法和裁判公民的权利。
由于自然法是不成文的，只存在于人们的心灵中，所以，如果没有专职的法官，人们在感情和利益的驱动下，就容易错误地加以引证或应用，而不愿意承认自己的错误。这样一来，自然法就不能发挥它应有的作用，不能为生活在自然状态中的人确定权利，从而不能保障他们的各种财产；在每人都是自然法和他自己案件的裁判者、解释者和执行者的情况下，尤其如此。另外，由于有理的一方通常只有他个人的力量可以凭借，这样他就没有足够的实力来保护自己免受损害，或惩罚犯罪者。
为了避免在自然状态中人的财产得不到有效保护的缺陷，人们才联合起来组成政治社会。这样，他们就可以用整个社会的集体力量来保障和保护他们的财产，并用长期有效的法律来确定财产，从而让每个人都知道什么是属于他自己的。为了达到这个目的，人们才把他们全部的自然权力交给他们所加入的政治社会。政治社会则把立法权交给他们认为适当的人选，委托他们制定法律，以便人们都能受正式颁布的法律约束。否则的话，人们的和平、安宁和财产就会仍像以前在自然状态中那样很不稳定。
使用绝对的专断权力，或者不根据既定的、长期有效的法律进行统治，都是与政治社会和政府的目的不相符的。
如果不是为了保护自己的生命、权利和财产，人们就不会舍弃自然状态的自由。如果政治社会没有关于权利和财产的长期有效的规定来保障人们的和平与安宁，他们就不会加入政治社会并甘愿受它的约束。无法设想，人们竟然会有意把支配自己人身和财产的绝对的专断权力交给一个人或较多的人，并鼓励长官任意地对自己实施他那毫无限制的意志。如果人们真的这样做，那就等于他们要把自己置身于比自然状态更坏的境地。在自然状态中，他们尚享有保卫自己的权利不受他人侵害的自由，并以平等的力量维护自己的权利，不论侵犯是来自一个人还是一群人。可是，假如他们把自己交给了一个立法者的绝对的专断权力和意志，这简直就是在解除自己的武装的同时，把那个立法者武装起来，从而任其宰割。
可以想见，一个人把自己置身于能支配十万人的长官的绝对权力之下，其处境远比置身于十万个单个人的专断权力之下更为悲惨。拥有这种支配权的人的实力增大了十万倍，他的意志就会因此比别人的意志更好吗？对于这一点，谁都不能保证。所以，无论国家采取什么形式，统治者都应该根据正式颁布的、得到大家认可的法律，而不是根据临时的命令和未公布的决议来进行统治。如果用公众的集体力量来武装一个人或少数人，而这个人或少数人反过来又迫使人们服从他或他们根据自己心血来潮或不可告人、毫无拘束的意志发布的苛刻和放肆的命令，同时又没有可以作为他或他们行动的准绳的任何规定，那么人类就处在比自然状态还要坏得多的状况中。
由此可见，既然政府的一切权力都只是为公众谋福利，那它就不应该是专断的和随意的，而应该根据既定的和公布的法律来行使。一方面可以使公众都知道自己的责任，并在法律规定的范围内安稳地生活；另一方面，也能把统治者限制在法律许可的范围之内，从而防止他们为权力所诱惑，利用手中的权力不择手段地牟取私利。
第三，未经本人同意，最高权力不能取走任何人的财产的任何部分。既然保护财产是政府的目的，也是人们加入政治社会的目的，那么，假如最高权力可以任意取走人们的财产，那就等于说，人们因参加政治社会而丧失了作为他们加入社会的目的的东西。这种十分悖理的事是无论谁都不会认同的。因此，在政治社会中享有财产权的人们，对于那些根据社会的法律应属于他们的财产，就享有这样一种权利：未经他们本人同意，任何人无权取走他们的财产或其中的任何一部分。否则的话，他们就没有了财产权。因为，如果别人可以不经我的同意就随意取走我的财物，那么我对于这些财物就确实不享有财产权。所以，以为国家的最高权力或立法权能够为所欲为，任意处分人民的财产或随意取走其中的任何部分的想法是错误的。
如果立法权的全部或一部分属于可以改选的议会，其成员在议会解散时与其余的人一样，也受他们国家的共同法律的支配，那就不用担心这种情况会发生。但是，如果立法权属于一个经常存在的议会，或如同在专制君主国那样归一人掌握，那就还是有危险的。因为他们会认为自己具有不同于其他社会成员的利益，从而会随意向人民索取，以增加他们的财富和权势。如果一个有权支配臣民的人可以从任何私人财产中取走他喜爱的部分，并随意加以使用和处置，那么，纵然有良好和公正的法律来规定他同一般臣民之间的产权界限，人们的财产权也还是没有保障的。
上文已经证明，不管是由谁掌握的政府，都以保障人们享有各自的财产为目的。因此，即使君主或议会有权制定法律来规定公民彼此之间的财产权，但未经公民们的同意，他们绝对没有权力取走公民财产的全部或一部分。否则，就会使他们在事实上根本不享有财产权。接下来，我们不妨看看，有必要设立绝对权力的情况。实际上，在那种情况下，也并非因为它是绝对的所以就是专断的。它仍然受着为什么在某些场合需要绝对权力的理由的限制，并必须以达到那些目的为限度。
关于这一点，我们只要看一下军队纪律的一般运用情况，就能搞清楚了。由于军队担负着保卫国家的任务，这就要求下级绝对服从上级长官的命令。即使上级下达的命令是极端危险或不合情理的，下级也不能拒绝服从或对它们表示异议。否则，被处死也是应该的。可是我们看到，尽管一个军官能够命令一个士兵向炮口前进，或单独扼守阵地，这意味着那个士兵必死无疑，但是这个军官却不能命令任何士兵给他一分钱。同样，一个将军有权处死一个临阵脱逃或违抗决战命令的士兵，却不能仗着他拥有决定生杀的绝对权力，处置这个士兵的财产的一分一厘，或占取他的一丁点儿财物；尽管他能够命令一切，稍有违抗即可处死。因为这种盲目的服从，对于将官拥有绝对权力的目的，即保护其余的人，是必要的；而处分士兵的财物却与这个目的毫无关系。
诚然，没有巨大的经费，政府就无法维持。因此，凡享受政府保护的人，都应该从自己的产业中支出一份来维持政府。但是，这仍需征得他本人的同意，也就是由他们自己或他们选出的代表所表示的大多数的同意。如果任何人仗着自己的权势，宣称有权向人民征税而无需取得人民的同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，违背了政府的目的。因为，如果另一个人可以随意取走我的财物，那我还享有什么财产权呢？
第四，立法机关不能把制定法律的权力转让给其他任何人。因为立法权只是来自于人民的一种委托权力，所以，作为受托人的立法机关，无权再把它转让给其他人。只有人民才能组织立法机关，委任立法人员，从而选定国家的形式。在人民已经表示“愿意服从规定，接受那些人制定的法律的支配”后，谁都不能声称有其他人可以替人民立法。人民除受自己选出并授权的代表所制定的法律约束外，不受任何其他法律的约束。
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