此次修改是该法自1982年颁布实施以来，经过1991年、2007年、2013年、2015年、2017年五次修正及2002年一次修订后的又一次全面修订
新修订的文物保护法由原法的8章80条修改为8章101条，增加19条、修改75条，没有修改的只有5条
明确国家健全社会参与机制，调动社会力量参与文化遗产保护的积极性，鼓励引导社会力量投入文化遗产保护
文 | 梁鹰
2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议通过了新修订的文物保护法，自2025年3月1日起施行。此次修改是该法自1982年颁布实施以来，经过1991年、2007年、2013年、2015年、2017年五次修正及2002年一次修订后的又一次全面修订。新修订的文物保护法，深入贯彻习近平法治思想、习近平文化思想特别是习近平总书记关于文化遗产保护传承的重要论述精神，健全完善文物保护相关制度机制，加强文物保护和文物价值挖掘阐释，为做好新时代文物工作提供了更加坚实的法治保障。
适应新时代需要的修法举措
党和国家高度重视文物保护工作。我国宪法第二十二条第二款明确规定“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”。早在1961年，我国第一部综合性文物保护行政法规《文物保护管理暂行条例》就正式颁布实施。在此基础上，1982年，全国人大常委会制定了文物保护法，这是新中国颁布的第一部文化领域法律。自颁布实施以来，文物保护法对加强文物保护、继承中华民族优秀的历史文化遗产、促进科学研究、进行爱国主义和革命传统教育、建设社会主义精神文明和物质文明，发挥了重要作用。
新时代文物工作面临新形势新任务，党中央、国务院对文物工作作出一系列部署，需要在法律中予以体现。同时，文物保护领域出现了一些新情况新问题，有关方面和社会各界呼吁修改文物保护法。比如，保护文物安全需要及时完善相关制度，一些文物活化利用的成熟做法需要提炼上升为法律制度，对一些突出的文物违法行为需要加大处罚力度，等等。
2012年，全国人大常委会对文物保护法实施情况开展了执法检查，既肯定该法的作用，也指出法律实施中存在的突出问题，建议将文物保护法修改列入立法规划。此后，文物保护法修改连续列入十二届、十三届、十四届全国人大常委会立法规划，并于2022年起连续三年列入全国人大常委会年度立法工作计划。
国家文物局于2013年启动修法工作，并于2015年提出了初步修订方案。文化和旅游部、国家文物局将修订草案送审稿提请国务院审议后，司法部书面征求了中央有关单位和部分地方人民政府意见，开展实地调研，听取有关研究机构和专家学者意见，召开专家论证会研究重点难点问题。2023年9月，国务院常务会议讨论并原则通过文物保护法修订草案。
2023年10月，国务院向全国人大常委会提出关于提请审议文物保护法修订草案的议案，同月召开的十四届全国人大常委会第六次会议对修订草案进行了初次审议。2024年6月，十四届全国人大常委会第十次会议对文物保护法修订草案进行了再次审议。2024年11月，十四届全国人大常委会第十二次会议对文物保护法修订草案进行了第三次审议，根据常委会组成人员的审议意见对修订草案三次审议稿进行修改完善后，于11月8日表决通过。
全国人大常委会高度重视文物保护法修改工作。常委会领导同志专门听取有关工作汇报，作出重要指示。宪法法律委、法工委坚持科学立法、民主立法、依法立法，将修订草案印发中央有关部门和单位、地方人大、基层立法联系点、高校和科研机构、文物保护相关机构、行业协会等广泛征求意见，赴北京、陕西、浙江、四川、山西等多个省市开展调研，深入基层一线听取意见建议，就重点问题召开座谈会进行深入研究。
参观者在呼和浩特市举办的“问蜀——东周时期的蜀文化展”上观看展品（2024年5月18日摄） 贝赫摄/本刊
全过程人民民主的生动实践
常委会先后三次审议文物保护法修订草案时，分别有59位、75位、47位常委会组成人员和列席人员提出意见建议。一审、二审后共两次通过代表工作平台向全国人大代表征求意见，分别有33名代表提出111条意见、23名代表提出64条意见；两次通过中国人大网向社会公众征求意见，分别收到1660位公众提出的3946条意见及57封来信、2593位公众提出的10883条意见及43封来信。上海虹桥、浙江安吉等多个基层立法联系点积极反馈当地群众意见建议，一些热心和专业的网民积极发声，形成了热议文物保护法修改、为国家立法建言献策的生动局面。
其间，常委会组成人员和列席人员、部门、地方、单位、社会公众主要围绕如何贯彻落实习近平文化思想，贯彻落实党中央关于保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来的工作要求，健全和完善文物保护基础性制度，增加有关挖掘价值、有效利用、让文物活起来的内容，完善文物定义，加强革命文物保护，加强不可移动文物管理，完善考古发掘、馆藏文物、民间收藏文物相关制度等提出意见建议。全国人大常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法，以人民为中心，聚焦重点问题，认真研究各方面意见，使新修订的文物保护法更符合新时代文物保护工作的实际需要，更具有可操作性。这是全过程人民民主的一次生动实践。
完善制度让文物“传下去”“活起来”
此次修订文物保护法，坚持中国共产党的领导，坚持以社会主义核心价值观为引领；坚持守正创新，在现行文物保护法的基础上，总结提炼实践中成熟有效的经验做法，将各方形成共识的内容上升为法律规定；坚持问题导向，有针对性地解决实践中的突出问题，积极回应社会关切，推动让文物活起来。
新修订的文物保护法由原法的8章80条修改为8章101条，增加19条、修改75条，没有修改的只有5条。新修订内容体现出多方面亮点：
贯彻党中央决策部署，体现新时代文物工作新要求。明确文物工作坚持中国共产党的领导，坚持以社会主义核心价值观为引领，将党中央关于坚持保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来的工作要求写入法律，推动全面提升文物保护利用和文化遗产保护传承水平。
加强与中国共产党有关文物的保护。在总则增加规定，对与中国共产党各个历史时期重大事件、重要会议、重要人物和伟大建党精神等有关的文物，各级人民政府应当采取措施加强保护。
进一步完善文物保护管理制度。增加文物的定义，明确文物认定的主体、标准和程序，由国务院规定并公布。将一些实践证明行之有效的制度上升为法律，增加不可移动文物保护规划、地下文物埋藏区和水下文物保护区制度；增加“先调查、后建设”“先考古、后出让”制度。加大对未核定为文物保护单位的不可移动文物的保护力度，增加规定未定级不可移动文物由县级人民政府文物行政部门作出标志说明，建立记录档案，明确管理责任人，并增设原址保护措施和迁移异地保护审批等相应的许可。同时，明确县级以上人民政府及其文物行政部门应当加强文物普查和专项调查，全面掌握文物资源及保护情况，加强对国有文物资源资产的动态管理，加强对不可移动文物保护的监督检查，及时发现问题隐患，防范安全风险。
加强文物价值挖掘阐释。明确国家鼓励开展文物利用研究，在确保文物安全的前提下，坚持社会效益优先，有效利用文物资源，提供多样化多层次的文化产品与服务；明确鼓励开展文物保护数字化工作，推进文物资源数字化采集和展示利用；明确县级以上人民政府及其有关部门应当采取措施，在确保文物安全的前提下，因地制宜推动不可移动文物有效利用；明确文物保护单位应当尽可能向社会开放，合理确定开放时间和游客承载量，并向社会公布，积极为游客提供必要的便利；明确文物收藏单位应当改善服务条件，提高服务水平，通过借用、交换、在线展览等方式，提高馆藏文物利用效率。
凝聚全社会力量保护文物。明确国家健全社会参与机制，调动社会力量参与文化遗产保护的积极性，鼓励引导社会力量投入文化遗产保护；明确公平对待国有和非国有文物收藏单位的原则要求；明确国家鼓励公民、组织合法收藏，加强对民间收藏活动的指导、管理和服务。
完善法律责任，有效打击违法行为。按照过罚相当的原则，科学合理设定行政处罚，增加处罚种类，对擅自在文物保护单位的保护范围内进行文物保护工程以外的其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业以及其他严重违法行为加大处罚力度，并做好与刑法、治安管理处罚法的衔接。
保证法律规定有效实施
为了保证新修订的文物保护法各项规定贯彻落实，还有两方面的工作要加强。
一是抓紧出台配套规定。新修订的文物保护法明确了若干需要制定或修改配套规定的条文，如明确文物认定的主体、标准和程序，由国务院规定并公布；明确国有文物收藏单位不再收藏的文物退出馆藏的办法，由国务院文物行政部门制定并公布；明确国家禁止出境的文物的具体范围，由国务院文物行政部门规定并公布，等等。此外，在立法过程中，有的还建议细化考古发掘文物移交、降低文物销售单位准入门槛等，这些问题还需在配套规定中进一步细化。有关方面应当按照立法法的要求及时出台相关配套规定。
二是加强法律宣传引导。要将文物保护法纳入普法内容，利用“国际博物馆日”“文化和自然遗产日”等重要节点，创新传播方式，加大宣传力度，增强全民文物保护的意识，调动社会力量参与文物保护的积极性。要让法律实施各相关方都知晓、理解、熟悉法律规定的内容，推动法律全面有效落地实施，把历经沧桑留下的中华文明瑰宝呵护好、弘扬好、发展好。
（作者为全国人大常委会法工委行政法室主任）■
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