导读
本文为清华大学唐燕教授在“崇雍茶话第2期 | ‘老城街区更新的精明实施’主题沙龙”上做的题为“城市更新制度与北京探索：主体—资金—空间—运维”的报告全文，欢迎分享。
本文字数：5939字
阅读时间：18分钟
唐 燕
清华大学教授
政策支持是当前保障我国城市更新有效实施的关键因素之一。为促进城市更新行动的顺利落地，需要建立一套规范的制度和规则供各方遵循使用。这种制度或规则的形成主要有两种路径：一是政府主导的“顶层设计”，通过自上而下的方式确定运作要求；二是基层推动的“自主创建”，通过社区营造等自下而上地形成系列行动规则，后者在未来更需要进一步在全国范围倡导和推广。
#1
城市更新制度分析的“主体—资金—空间—运维”框架
为了便于简明清晰地抓住城市更新制度建设的关键，今天想向大家分享一个4S理论分析框架，即“主体—资金—空间—运维”。
1.1 认识城市更新的十个视角
认识城市更新，讨论其特征或痛点、难点，可以从哪个视角切入？答案是多方面的，如探讨更新目的是保护历史文化还是促进经济发展？更新导向是自上而下（供给导向）还是自下而上（需求导向）？更新对象包括“三旧”（旧厂、旧村、旧城）还是其他？更新规模是小规模、渐进式，还是大规模的片区一体化改造？改造方式是拆除重建、局部拆改还是整体保留？更进一步，其他关于参与主体、土地流转、安置模式、产权构成、功能变更等更多方面，也都是深度挖掘和思考的重要内容……上述种种，组成了关乎城市更新实践落地的十个关键视角，也是城市更新制度施加约束、进行干预或实行调节的关键领域。
1.2 我国现阶段城市更新制度建设的关键作用
我国现阶段城市更新的制度建设及其运作，重点在于“治理尺度—动力机制—管控要素”的适配。
当前城市更新政策的出台，涉及从中央、省到市/县的不同空间尺度，因此制度的建设和供给本身也会分层级，这些不同尺度上的规则建设往往会产生三类作用：一是约束作用，特别是对一些拆旧建新的强动力、增值型城市更新项目，要约束改造过程不破坏历史文化、不过度开发、不对基础设施造成冲击等；二是激励作用，对于老旧小区改造、历史文化街区保护等资金投入往往大于收益的更新项目，政府应该通过政策激励来推动和吸引社会各方的参与；三是平衡机制，这种机制是要促使产权人主动承担起空间的维护责任，使空间可以不断获得修修补补，但平衡机制在我国长期被忽视，例如如何在社区维护过程中建立目前相对欠缺的持续性的公共维修缴费和实施制度等。在当前经济增长速度变缓和社会发展快速转型的新时代背景下，“激励型”制度的供给非常迫切和必要。
1.3 城市更新制度分析的“主体—资金—空间—运维”框架
前面提到的从十个视角认识城市更新的做法其实过于复杂，我们能否找到一个更加简明的框架，使得大家在对接城市更新项目之初就可以快速把住项目运作最为关键的“脉”所在。这个“脉”决定了事情的成败，也是痛点、难点经常产生的领域。从这种需求出发，我们尝试搭建了一套“主体—资金—空间—运维”相互支持的城市更新认知框架，简称为4S理论。理解城市更新，大家最开始的视线可以投射到“主体”之上，这关乎“人”的问题，即明确有哪些人和更新项目产生关系，他们之间的利益和决策关系如何；然后是“资金”（关于“财”）和“空间”（“物质”载体）问题。在“主体—资金—空间”三者之外，我们也不能忽略做事过程，即空间改造如何高效进行、如何通过好的经营保持空间使用的活力等，所以分析框架又必须加上“运维”这一维度。据此，以“主体（Multiple Stakeholders）—资金（Capital Source）—空间（Physical Space）—运维（Operation Service）”为核心的4S框架得以形成，它可以帮助我们对城市更新流程中的“人—财—物—事”等全要素进行综合考量。
1.4 “主体—资金—空间—运维”的理论基础
面对4S理论框架，大家也许会思考这与传统已有的更新理论之间是什么关系？为此，我们将来自经济、管理、社会等不同学科与城市更新相关的经典理论做了一个简单梳理，将它们对应放入4S建立的框架结构中，发现这些理论可以对应到关于主体、资金、空间、运维的某些维度的关注之上，从"是什么（What）、为什么（Why）、怎么做（How）"3个方面形成具体的价值导向和行动指引，为我们开展城市更新提供了价值判断依据和行动标准。
以“主体”相关理论为例可以发现，在“是什么”方面，上世纪50年代弗里曼提出的利益相关者理论，能够让我们对居民、政府、市场等角色有更清楚的认识，一些角色和更新项目紧相关、一些角色则是弱相关。在“为什么”方面，以我们所在的崇雍客厅改造做个比方，如果立足“多元主义”，我们会提倡将它改造为各类人群都能使用的公共空间，儿童可以在这里穿行，老人也可以在这里活动；若从“精英主义”的视角切入，也许崇雍客厅应该更加“高大上”，成为服务决策者和高知人群的场所载体。关于“怎么做”，更新行动可以通过公众参与、博弈等不同方式得到一个行动结果。可见，4S框架能够将很多有价值的理论思考集成在一起，形成指导实践的认知图谱。
#2
北京：城市更新发展与制度进展
2.1 发展历程与面临挑战
· 北京城市更新演进的四个阶段
接下来我们一起了解下首都城市更新制度建设的特点和进展。在改革开放前，北京城市更新是计划调节下的生产生活恢复和空间建设时期；改革开放后，市场力量随着土地有偿使用制度的出现而涌现，并大规模参与到城市建设中，推动了城市经济的快速发展。2008年北京举办夏季奥运会，北京798等文化创意空间大致在这个时间兴起，折射出文化事件对城市更新发展的新影响。2014年以来，我国新型城镇化规划出台，推进京津冀协同发展等构想推进，北京城市建设迈入存量时期的精细化治理阶段。
· 北京城市更新的特殊挑战
北京在推进城市更新的过程中面临三重主要约束：一是减量发展，在北京强调用地规模、建筑规模等都要“减少”的背景下，通过拆少建多、拆旧建新的方式来改造空间并获得增值收益的传统做法已行不通；二是疏解整治，这意味着北京对于引入新的功能有着很高的质量要求，例如动物园批发市场外迁后空间需要“升级”，为科研和现代化商业场所，而崇雍大街在改造后也面临业态提升的各种挑战；三是有机更新，北京强调不能“大拆大建”，因此棚户区改造都没有成为城市更新政策的覆盖对象，城市更新在方式上非常谨慎。
现阶段，北京的城市更新体现出“以项目为带动”的特点，即以试点找到方向，然后再推广形成稳定的规则和制度。在当下，北京重视“街区更新”和社会资本参与，积极探索区域综合更新、片区式更新等做法；另一方面，北京也明确了以责任规划师为带动，通过对基层更新提供陪伴式技术和服务支持来保障城市空间的精细化治理。
· 北京街区更新的主要挑战
北京城市更新面临的挑战是多方位的。在主体参与上，多元参与机制欠缺、跨部门沟通难、责任规划师制度待完善。在资金来源上，资金来源不足、途径单一，社会资本参与不够、居民缴费意识低。在空间处理上，产权调整困难、功能变更复杂、空间普遍不足、设施配套困难。在项目运维上，运营经验缺失、维护主体不清、机制保障不力……这些其实也是很多城市共同面临的典型问题。
· 《北京城市更新条例》解读
北京近年来通过快速的制度建设，强化了城市更新的实施保障。作为顶层制度的《北京城市更新条例》共7章59条，包括总则、城市更新规划、城市更新主体、城市更新实施、城市更新保障、监督管理、附则等内容。如果用4S框架来看条例的建设，会有许多新发现。
· 更新对象：5大类、12项更新对象的分类指引
条例将北京的城市更新对象分为5大类、12项，其中5类是：居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合性类。
第一，“主体”制度创新，明确各方“权—责”关系。条例在主体上明确了各方的权、责关系，形成了一些新的主体规则约定。例如，积极鼓励“物业产权人”发起自主更新；提出“相邻物业权利人”和“实施主体”的详细责任；并学习上海，明确“实施单元统筹主体”的作用——因为进行大片区更新时，单是实施主体推动尚且不够，还要有能统筹规划编制甚至政策制定的统筹主体来帮助推动片区整体更新。
第二，“资金”制度创新，财政与金融政策支持。在资金维度，政府直接的资金支持主要侧重于公益类项目；在新的经济环境下，也倡导通过设立城市更新基金、发行地方政府债券、企业债券等来拓宽资金来源。纳入城市更新计划的项目，可依法享受行政事业性收费减免。实施危旧楼房和简易楼改建的，物业权利人可以提取住房公积金或者利用公积金贷款用于支付改建成本费用。
第三，“空间”制度创新，土地与规划政策保障。空间方面的政策调节，重点涉及容积率的投放和奖励、功能管控、产权变更等。如老旧小区的改造中，增加一些必要的厨卫空间可不计入容积率；在建筑用途混合和功能转换上，规定地块建设可以有15%的功能兼容。供地方式上，以前主要走招拍挂一条路，现在出租出让、协议出让、先租后让模式等都被提上了日程；在老旧厂房改造的五年过渡期内，允许在产权、空间、形态都不变，且不补缴出让金的情况下，把老旧厂房改成属于“商办”性质的文创空间。此外，其他的政策支持还有弹性供地、分层开发和设权、地下空间利用等。
第四，“运维”制度创新，明确项目运作管理流程。在运维层面，从城市管理角度来看，由于过去对城市更新项目缺少明确的工作流程指引，很多实施主体找不到工作切入点和抓手。条例提出，北京要形成项目谋划准备、实施方案编制、方案联合审查等具体更新工作流程，并在今年4-6月份出台了系列流程操作上的细则，据此推动方案的联合审查、联合批准等，同时也将后期项目可能涉及的工商注册、监管等都纳入更新管理过程中。
在通过标准规范建设服务项目运作上，最具有代表性的是消防规范。因为已有的规范主要针对新建建筑提出，所以老建筑改造很难满足现在的消防要求。北京出台了新的规定，明确建筑更新后只要比过去的消防情况有改善，就可以获得机会去做。
#3
“主体—资金—空间—运维”的城市更新制度响应
从4S维度推进制度建设响应，需要具体的政策工具来解决当下的痛点、难点问题。
3.1 “主体”维度下的理论基础与制度建设重点
“主体”维度主要包括三方面。一是协调外部博弈，即“政府—居民—市场”三方主体。市场获利少的更新项目，通过协议出让、地价减免、税收优惠、持有运营来激发社会资本的主动性；居民被动等待的更新项目，需要吸引权利人自主申请更新、社区动员与社区营造；政府承担责任过多的更新项目，则可以探索公私合作、鼓励产权方出资等。比如，如果在广州城中村改造过程中，村民对补偿进行要价，市场又不可能给到那么高的补贴就会导致项目停滞不前，如果规则约定，超过400平米的就不计算在内；不够60平米的，为照顾弱势群体可以按60平米来计算等——类似这些规则的出现，可以减少博弈拉扯并维护社会公平。
二是平衡内部博弈。例如老旧住宅加装电梯，如果底层一户不同意就不能推进更新会让项目停滞不前，那如果更新条例规定按照双四分之三等政策来做决策，不是一票否决，则对居民内部就进行了一种必要的关系调节。通过规则制定，也可以协调市级政府和区级政府之间的博弈，规划、住建、交通等部门之间的博弈，不同市场主体之间的博弈等。
三是引入新兴主体。全国各地通过“主体”政策激发更新动力已经形成了一系列探索，例如《上海市城市更新条例》中提要加大产权人、国企的参与，明确提出更新统筹主体、推进社区规划师制度等做法。无论北京责任规划师、上海社区规划师制度，还是各地正在涌现的专业平台、评估机构、咨询机构，以及高校师生实践团体、艺术家、志愿者和社会组织，都是城市更新中兴起的重要力量。
以永庆坊所在的“广州最美老街”恩宁路为例分析可以发现，在2006年到2017年间，这里经历了政府一元封闭决策的拆除重建与易地搬迁阶段，以及媒体跟踪报道、居民投诉维权的社会公众被动参与阶段，再到后来媒体、专家、居民等社会团体多元主体参与阶段，共同推动政策决策优化，目前保护型规划形成的过程中就充分发挥了多元主体的互动作用。
恩宁路改造过程中多方主体的博弈机制
3.2 “资金”维度下的理论基础与制度建设重点
在“资金”维度，一是要优化政府资金使用，发挥它的“撬动”和“整合”作用。政府可以通过专项资金、财政拨款等来推动老旧小区改造、街道整治、微空间提升等，其中可能存在资金整合、专款专用、诉求错位等问题需要优化使用。
二是吸引社会多方出资，也就是“谁受益、谁出资”。城市更新项目往往存在成本高、风险大、周期长、收益薄的问题，因此需要政府通过地价优惠、政策补贴、主体授权、合作运营等形成保障和激励措施。此外，借助资源调配、肥瘦搭配、新旧结合、片区统筹也有利于吸引社会资本介入城市更新。
三是加大金融财税支持。推进税收减免，以长期低息贷款支持、灵活的质押担保等助力资金退出，设立城市更新基金，进行股权融资、债券融资以及资产证券化降低资金压力等都是其中的重要做法。北京真武庙项目把房子从老百姓手里租回来，改造以后再向社会出租来赚取差价，其中就想探讨以Reits作为退出渠道。
发达国家和地区的城市更新资金保障举措
从资本“投—融—管—退”的流程可以看出，扩张时期重资产的改造和盈利途径相对单一，项目在一两年内可以盈利。但到存量时期，很多是轻资产，实施方不再购买房子和土地，更加侧重以经营权进行收益。资金来源不再仅是向银行贷款，盈利方式也不再只是把房子卖出去，可以通过提供配套服务，进行物业和产业运维来在更长周期中获利。关于一个城市更新项目多少年回本可以接受，企业偏好5-10年。
我们可以看一下北京融中心改造中的社会资本运作。高和资本向原产权方红星美凯龙购买商场空间并进行融资，然后找到字节跳动作为承租方并为其开展空间定制化改造，将原来的商场改成办公。大平层卖场的中间被掏空改为中庭，虽然面积减少，但租金从原来的每天3.7元/平米提高为每天11元/平米，预计7年能够回本。
3.3 “空间”维度下的理论基础与制度建设重点
在空间方面，我们最关注的是产权、用途和容量。产权有时需要分割，比如地铁一体化建设的空间使用离不开分层设权；有时候要归集，比如平房院落腾退中的产权收拢使得企业可以接手运作；同时产权还涉及到年限、转移方式等。其次是容量，可以通过容量转移、奖励等方式进行调节。在用途上，是否需要补缴用途改变的差价，是需要招牌挂还是可以直接协议出让，这些都是争议的焦点。此外，通过业态策划、规划布局、设施统筹、建设时序等可以提升改造项目的品质，更好地实现空间增值。例如上海的“一江一河”战略，通过高品质的策划、规划、设计，实现了城市更新项目的成功。
3.4 “运维”维度下的理论基础与制度建设重点
“运维”维度的制度供给关注三方面：一是优化政府管理，降低项目运作中不必要的交易成本；二是优化空间运营，提高项目的收益与活力；三是培育统筹主体，引入新型的城市运营商。在经营和维护中，以针对特定人群的未来场景需求进行改造是非常重要的，而政府管理上，权力下放、流程精简、灵活使用、弹性包容是各地整体的变革趋势。
成都猛追湾以塑造新消费场景为抓手，由成都市成华区人民政府和成华区猛追湾街道办事处主导，万科成都（统筹主体+实施主体）开展“策划规划、设计建造、招商运营”一体化区域整体打造，从城市形象、产业转型、人文环境、经济复苏等多方面进行地区升级。项目采用EPC+O模式进行城市更新，其中EPC是工程设计建设一体化，O是后续持续运营，推动了高效的实施运维。
#4
总结展望
自国家提出实施城市更新行动战略至今，全国各地迅速推进系统化的实践探索，现在我国开始逐步进入更新改革探索的“深水区”，需要解决和应对更为深层的更新痛点与挑战。展望未来，我们可以继续立足于4S视角，在政策创新与实践突破的基础上，对城市更新的主体协同、资金平衡、空间管理、项目运作等开展多维度的探索与评估，精准识别下一阶段城市更新工作的重点、难点与需求，推动城市更新行动的可持续与高质量发展。
本文来源：规划中国
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