居委会“协助行政负担过重”是当前基层群众性自治组织充分实现其法定功能的主要障碍，法律规范无法因应实践中行政职能的扩张。协助行政职能制度供给不足和理论研究的缺乏，使得居委会协助行政职能无法在法律层面得到有效解决。居委会协助行政职能可分为法定协助行政职能和约定协助行政职能，前者是居委会根据法律规定履行协助行政义务，后者则是居委会与基层政府充分协商，通过行政协议等方式履行法定义务之外的协助行政义务。重塑居委会协助行政职能，应确立自治优先、效率导向、目标平衡、遵从法定、适度开放原则，完善居委会协助职能的资源配置，实行协助行政事项公开并定期组织评估，明确事项范围及生成规范、行为定性与责任归属，同时实施必要的程序规范，保障居委会协助行政职能的有效运行。
党的二十大报告将“积极发展基层民主”作为发展全过程人民民主的重要一环。作为基层群众性自治组织的居民委员会（以下简称居委会），如何在发挥自治功能与协助政府完成相关工作之间保持合理平衡，事关全过程人民民主的实现程度。作为我国法定的基层群众性自治组织，居委会通过协助行政与街道办事处紧密协作，构成了长期稳定的“街—居”体制，有效应对了我国城市化高速发展带来的诸多风险与挑战。但由于居委会协助行政职能尚未厘清，导致“居委会协助行政负担过重”问题频繁出现，并成为实务界和学术界共同关注的焦点。实践层面，行政系统为此先后进行多轮“减负”专项治理。但是，基于行政自律的自查自纠，因缺少切实有效的制度性规范，始终未能从根本上解决协助行政失范问题。理论层面，针对居委会组织以及中国基层社会治理的理论研究，多聚焦于社会学和管理学视角，比较主流的是压力性体制框架和“国家—社会”分析框架及其争论，以及“结构—制度”分析框架和“过程—事件”分析框架及其争论。相比之下，法学对于法治社会和民间组织的研究，“由于政治体制、文化传统、本土国情等因素的影响，存在着一定的困难和问题”，往往在城市基层治理上倾向于就事论事的探讨，“较少将其上升到国家治理体系与治理能力现代化建设的高度进行思考，导致了中国法理学对中国城市法治研究的盲点，更导致对中国超大规模城市法律治理问题的忽略，使理论研究远远落后于现实的需要”。实践的迫切需求与理论的滞后性使得重新厘定居委会协助行政职能成为当务之急，《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》和《十四届全国人大常委会立法规划》也已明确城市居民委员会组织法将尽快完成修订。本文从居委会协助行政职能失范问题入手，通过对居委会协助行政职能失范现实表现的归纳分析，辨明其背后的制度性成因，并通过引入约定协助行政模式重塑协助行政职能制度，以期为立法完善和城市基层治理的规范化提供有益的参考。
城市居民委员会组织法赋予居委会协助行政的职能。从规范表述来看，居委会组织属性清晰，居委会组织与行政主体的关系相对明确：基层政权负有指导、支持和帮助居委会的法定责任，协助行政是居委会的法定义务。虽然该条文对居委会的协助行政职能作出了原则规定，但由于配套法律规定模糊、制度供给不足以及理论研究滞后等因素，实践中居委会协助行政职能失范时有发生。
城市居民委员会组织法第3条规定，居委会应协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作。在已颁布的关于居委会的25部地方性法规中，绝大多数法规基本沿用上述事项范围的规定。此外，国家层面共有32部法律和29部行政法规以行为法的形式，规定了居委会对某个具体行政领域工作负有协助义务。例如，传染病防治法第9条规定了居委会组织居民参与社区传染病预防与控制活动的协助行政职能。总的来说，这些法律法规关于居委会协助行政职能的事项范围与城市居民委员会组织法的规定相吻合。虽然这些法律法规对协助行政的具体事项作出了规定，但随着公共行政的拓展，政府需要承担的职能日益增多。地方政府及其派出机构大都将城市居民委员会组织法第3条中列举的居委会协助行政义务中的“等”作扩张性解释，并依此要求居委会提供协助。在实践中，居委会协助行政的事务范围远远超出了法律列举的领域。地方政府及其派出机构在行政事务中普遍要求居委会进行协助，从而导致居委会协助行政事项繁多、内容庞杂。总而言之，法律规范在实体上与程序上的模糊造成地方政府及其派出机构不断扩大要求居委会履行协助行政职能的空间。
一方面，法律规范实体内容缺乏对协助行政事项范围、行为内容的必要限定。现有法律法规仅以列举的方法笼统罗列居委会需协助行政的事项领域，同时又概括地规定居委会负有协助行政之义务，这就使得行政主体享有发起协助的自由裁量权。值得强调的是，其他法律以及下位法在设定协助制度时并未严格遵循城市居民委员会组织法对居委会的功能定位，存在不断扩大协助事项范围的趋势。没有约束的权力势必扩张，行政系统基于权力扩张的内生惯性，就可能利用立法漏洞发起协助行政要求，以转移事务负担甚至规避应尽责任。例如，《重庆市环境噪声污染防治办法》笼统地规定：“社区居民委员会、村民委员会以及物业管理单位应当协助当地人民政府及有关部门做好声环境保护工作。”可见，出于行政主体的单方面需要，居委会被要求广泛参与对基层行政工作的协助，协助事项不断扩大就成为必然。事项范围急剧扩张的同时，协助行政具体行为内容却鲜有明确规定，从而导致居委会对如何实施协助随意理解，行政主体对如何指导居委会协助缺乏标准，出现协助失当情形甚至在责任认定上面临诸多干扰和争议。
另一方面，在程序规范上缺乏对协助发起、协助指导、协助保障的明晰设定。城市居民委员会组织法第20条规定：“市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。”此项内容系对行政系统内部居委会协助行政的发起权主体予以限定。除此之外，有关居委会协助行政的程序性要求总体上也缺乏统一性、规范化和科学性，直接导致协助发起主体多元纷杂、协助发起方式形式各异、协助指导和协助保障时有时无，执行过程中的随意性、临时性、不确定性也难以有效控制。例如，《病残儿医学鉴定管理办法》规定，居委会负责对病残儿医学鉴定申请作初步审核并出具初步意见，这使得居委会初审成为医学鉴定的前置程序，但其并不具备协助卫生健康部门开展医学鉴定的专业能力。
总而言之，随着行政职能的扩张，法律规范模糊使得地方政府及其派出机构对其作扩大解释，将更多的行政职能委派给居委会通过“协助”加以完成。
基层群众性自治组织是基层群众自我教育、自我管理、自我服务的组织，这一制度由我国宪法所确立，城市居民委员会组织法成为居委会行使相关职权的依据。但是，城市居民委员会组织法和各地关于居委会工作的地方性法规均未对居委会协助行政的具体事项明确规定。一方面，在行政法律规范领域，除个别法律法规之外，多数对居委会协助行政的具体行为内容没有详细规定。另一方面，在行政实践中，基层行政主体在做出行政给付、行政监督检查、行政处罚、行政奖励、行政确认等相对常见的行政行为时，都有居委会的协助。不同类型行政行为的协助内容欠缺类型化规范，居委会参与协助的具体阶段、具体方式、行为内容并无相应统一且明确的形式。行政主体大多把对居委会的协助行政要求限定在劳务性协助范畴，带有明显的工具性和非独立性。
居委会协助行政职能区别于一般社会协助职能，应主要借由群众性组织动员等自治方式来实现对行政工作的协助，具体的行为内容大多为需求收集、信息核对、公益代理、意见反馈等社会化响应的辅助性工作，而非直接参与行政行为具体实施。但是，由于缺乏法律法规的明确规定，加之基层社区公共管理事务的复杂性，居委会所实施的协助行政行为，极易与应由行政主体实施的具体行政行为产生混淆。其中除了因缺少规制和界定导致把握困难，致使居委会组织实施的具体协助行为与行政行为之间产生“无意的”混淆之外，还存在行政主体利用这种规范缺失把发起协助转变为事务交办的“有意的”模糊，从而转移行政事务负担。上海市人大常委会执法检查组2019年的一份报告显示，“有的行政事项层层下派，最终只能由居委会‘兜底’承接，不少居委会干部反映自治工作例会的绝大部分内容是布置行政化事项”。有些地方在实践中甚至出现居委会工作人员进入居民住宅行使“执法权”、发布通知禁止居民将房屋出租给某一特定人群等违法行为。
由于居委会协助行政行为职能的失范，极易使委托的行政机关承担法律责任。这或已背离了组织法创设协助功能的立法本意。通过北大法宝司法案例数据库以“居民委员会”为被告或共同被告的关键信息检索发现，行政案件文书多达4942篇。从行政案由来看，排名前四的分别是：行政登记（463起）、行政处罚（296起）、行政确认（243起）、行政强制（182起）。可见，居委会协助行政职能失范在现实中已经造成一定的法律后果。从具体案例来看，其中不少经由法院判定构成行政委托。其原因在于，在居委会协助行政的制度供给和规范构造不足的情况下，居委会对基层政府的协助行为在现行法律关系当中往往被认定为行政委托。虽然从居委会组织的法定性质来看，其并不具备承担行政责任的适格条件，最终行政责任也由实施委托的行政主体承担，但此类行政诉讼徒增诉累，显然不符合城市居民委员会组织法通过协助行政更好地发挥行政主体与自治组织各自功能优势的制度创设初衷。如果居委会频繁因协助行为涉诉，那么其在居民中的认同感和信任度也将随之降低，进而削弱其发挥自治功能所需要的动员能力。
此外，相较于其他相关法律概念，我国居委会协助行政制度供给的明显不足导致其内涵外延相对模糊，进而对于正确处理基层政府与居委会之间的法定关系造成一定程度上的困扰。行政委托和行政协助的规范定义均主要来自行政处罚法，其中第20条和第21条规定了行政委托的设立依据、委托条件、主体要求、责任承担及委托公开等事项，第26条规定了行政协助的实施前提和主体要求。其他具体行政行为中的委托、协助规范设置与行政处罚法保持一致。居委会协助行政在其主体适格和制度定位方面都与行政委托和行政协助有着本质区别。行政协助要求双方主体必须均为行政机关，而行政委托则有较为规范、明确的一系列格式要件。就法理而言，行政委托是将具体行政行为整体打包给被委托单位执行，产生新的法律关系，而居委会协助行政只是对基层政府具体行政行为中的个别性、局部性、事务性工作进行协助，是一种事实行为，具体行政行为的执行端不发生转移，也不产生新的法律关系。然而，城市居民委员会组织法第3条对于居委会协助行政职能的规定较为原则。无论是“维护社会治安”，还是“与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”，都有较大的解释空间。更为重要的是，对于协助行政行为本身缺乏规范认定。因此，实践中行政机关因各种原因将具体的行政职能委托给居委会的事例屡见不鲜。这是因居委会协助行政的制度供给不足，导致大量实际上的协助行为被认定为行政委托，或者行政委托挤占了居委会协助行政的制度空间所致。
深究居委会协助行政职能法律规范模糊以及制度供给不足，其根源在于对居委会制度理论的研究的欠缺。基层群众自治制度虽然是我国宪法规定的重要制度，但“从既有的公法学理论体系本身出发，居民自治领域的法律问题很难在理论框架中找到清晰的位置”“群众性基层自治组织根本算不上一个规范的公法概念”。学术界对居委会职能的研究也大多存在于公共管理学科。行政法学科对居委会协助行政职能这种非一般社会协助重视不足，折射出公法领域对社会治理、群众自治的理论构建欠缺，导致制度供给迟迟跟不上规范建设的需要。理论研究不足造成实践中对居委会组织功能的理解困境。对此类组织的法律规范应当遵循何种区别于行政主体的原则和取向？居委会协助行政应否保持开放性？法律规制如何更好兼顾行政的刚性与自治的弹性？这些问题并未从行政法学科的角度获得解答。
从行政法的基础理论来看，由于居委会不属于行政主体，因而此类协助并不属于行政法意义上的行政协助（或称职务协助），而是属于社会协助。一般意义上的社会协助，是指不行使行政职权的组织或者个人，“基于主动或被动，为行政主体（包括行政机关、法律法规授权的组织）行使行政职权、落实行政任务提供帮助或者方便”。社会协助往往被看作是行政主体职能实现过程中的一种社会配合，“基于行政权力的优先性，实施社会协助主体的这种配合就是一种普遍义务，似乎并不需要法律特别规定”。
然而，居委会进行协助行政明显不同于一般意义上的社会协助。首先，居委会协助职权具有法定性，区别于一般社会协助主体的随机性。居委会依据城市居民委员会组织法负有协助行政系统开展具体工作的责任与义务，在组织法及其相关行为法中都有明确规定。而社会协助则不需要法律规定，可通过社会群体自发或者行政委托实施。其次，居委会协助具有组织性，区别于既有个人主体也有组织主体参与的社会协助。居委会协助行政是居委会组织的组织行为，而并非居委会组织成员的个体行为，具体来说，作为基层群众自治组织，居委会主要通过组织动员实施群众性自治的方式，来实现对行政任务的协助配合。再次，居委会协助具有日常性，区别于一般社会协助发生的偶发性、应急性。从对居委会组织日常运行情况的考察可知，协助行政就是居委会的日常工作内容之一，甚至在一些地方，居委会协助行政占到总工作量的较大比重。最后，居委会协助具有一定排他性，区别于一般社会协助发生的主体非特定性。在我国城市基层社区，居委会组织作为唯一法定基层群众性自治组织，在其对应的城市社区当中依法通过民主选举产生，具有较高的代表广泛性和组织权威性。因而，行政主体在实施行政行为尤其是关涉某城市社区普遍居民对象的行政行为时，发起协助一般以居委会作为唯一请求对象。
作为基层群众性自治组织，居委会既不是行政机关，也无法作为完全意义上的社会组织而存在，因此在行政法中处于一种十分尴尬的地位。如何在行政法学的范围内对居委会进行重新定位，并明确其在行政活动中的身份与作用是理论研究必须面对的问题。
对于居委会协助行政负担过重的现状，学者们提出了各种制度设计加以应对。这些制度设计固然精巧，但实践中，行政机关及其派出机构总会以各式各样的操作对此加以规避，最终导致居委会负担日益加剧。在吸取其他理论经验的基础上，本文借鉴公私合作理论中的约定协助模式，尝试对居委会协助行政职能理论提出更新建议。
自基层群众自治制度实施以来，伴随着居委会行政负担过重渐趋侵占其自治职能，行政法和公共管理学界尝试用各式各样的理论与措施来对其进行纠偏。
有学者纯粹立足城市居民委员会组织法的立场，从居委会自身出发，认为居委会可以通过行使消极抵制的拒绝权实现“自我减负”。也就是说，当非法定机关或者行政机关超越法定事项范围要求居委会进行协助行政时，居委会有拒绝的权利。基于这一论断，为了最大限度地保障居委会的自治权，一些地方也通过制定地方性法规明确规定居委会享有拒绝权。通过法条检索，可得出共8个省级地方性法规明确了居委会的拒绝权，主要包括在行政机关要求协助事项之外、不提供相应的经费和人员、违反程序要求协助三类事项中行使拒绝的权利。尽管如此，基于居委会的组织资源、经费来源大多来自行政机关，这种人事和经济上的依附关系使得居委会工作人员在履行协助行政中更倾向于服从行政机关安排，难以有效地行使拒绝权。
另有学者从行政机关的角度入手，企图通过行政机关的自我控制来实现居委会协助行政负担的减轻。这一方案早在2004年浙江省绍兴市越城区等地推行的社区工作准入制过程中加以实践。2015年，民政部、中央组织部联合印发《关于进一步开展社区减负工作的通知》，从中央到地方陆续出台相关政策文件要求行政系统为居委会“减负”，其中提到要在全国推广社区工作准入制。虽然通过这种精巧的清单制度可对行政权的行使施加适当约束，但行政权天然具有扩张性，试图通过行政自律来达成减轻居委会协助行政负担过重的尝试在实践中并没有减轻居委会协助行政的负担。尽管在制度层面，社区工作准入制度通过制定清单等方式，明确居委会协助行政的事项，但是，“社区工作准入制的开放也可能导致行政机关行使权力的任意性，借故请求居委会协助而逃避履行本属于自己应履行的职责，使得行政责任落空”。最终，这些矛盾大量进入诉讼领域，既不利于矛盾的前端化解与政府信用的建立，也给司法带来了负担。
总而言之，不管是从居委会的自主性出发推行的居委会拒绝权，还是从行政自律出发制定的社区工作准入制度，在实践中均无法有效因应居委会协助行政职能负担过重的现状。
在我国社会转型的行政法治实践中，政府与私人主体合作模式逐渐兴起并在许多领域展开。在行政任务急剧扩张的当下，市场化与公私合作这一模式能够有效消弭行政任务扩张与政府资源有限的紧张关系。费里曼认为，传统行政法公私分立的理论架构已经无法适应高度复杂社会涌现的公共服务需求，行政法应由传统的“服从－管理模式”向“合作－治理模式”转变。居委会协助行政职能实质上是居委会与基层政府关系的重塑。居委会协助行政可以借鉴政府与私人合作模式，但同时也要充分考虑居委会的法律性质和职能定位。从约定协助的视角展开理论建构，居委会既能有效行使协助行政的各项职责，也能清楚划定其与私人主体的边界，锚定居委会法定地位和职责的大方向。
相较于政府与私人主体的合作模式，居委会协助行政机关履行行政职责最重要的特点在于居委会的法律属性和组织身份。居委会的主要职能是其自治性事务的处理，协助行政仅是其次要的功能。长期以来，由于居委会承担的协助行政事务过度膨胀，其作为基层群众性自治组织的核心法定功能受到严重挤压。协助行政事项范围被随意扩大，直接导致居委会普遍深陷协助行政事务之累，疲于应付协助行政任务，因此没有足够的精力和时间从事群众自治。有学者指出，“居委会的过度行政倾向使其偏离了自治组织的性质，进而拥有了和基层政府类似的‘双重代理人’身份”。因此，准确界定基层政府与居委会的关系，是化解居委会协助行政负担过重的核心。
居委会协助行政职能的制度构建可借鉴约定协助模式，将居委会协助行政职能分为法定协助行政职能与约定协助行政职能。居委会的法定协助行政职能，即居委会依据法律规定应当协助基层政府的事项。这里主要依据的是城市居民委员会组织法第3条第5项规定的与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作。该项中的“等”应作限缩解释，即应采“等内等”的含义，以防止基层政府随意增加居委会协助行政的负担。基层群众自治制度是我国立法法中的法律保留事项之一，效力位阶低于城市居民委员会组织法的行政法规、地方性法规、政府规章等所规定的居委会协助事项，需要在城市居民委员会组织法规定的协助事项范围之内。基层群众自治制度作为我国基本政治制度，在城市居民委员会组织法没有通过“其他法律规定”进行授权的情形下，相关单行法中规定的居委会协助行政事项原则上也应与城市居民委员会组织法规定的协助事项范围保持一致，即居委会的法定协助行政事项主要有公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育以及单行法规定在前述事项范围之内的相关义务。这些法定协助行政事项，构成居委会协助行政职能的核心。居委会在法定协助行政职能之外的协助行政职能，构成约定协助行政职能。基层政府如有必要，可以与居委会基于平等自愿原则通过签订行政协议等方式，将相关行政任务转移给居委会。这种约定协助模式与实践中基层政府直接委派行政任务不同，双方的权利义务通过协议的方式予以保障。一方面，行政机关在签订行政协议时，也需根据协议内容承担相应的人员、物资和经费。与传统的行政委托相比，这一机制通过双方平等协商，将协助行政的事项与相应的保障在协议中加以明确约定；通过履行协议内容来达成行政任务，有效避免基层政府过度汲取居委会协助行政职能的困境。另一方面，居委会也可通过评估协助行政的事项，选择是否与基层政府签订协议，要求基层政府提供相应保障，通过协议维护自身的相关权益。这种通过协议来履行行政任务的方式，能有效避免实践中居委会承担法定协助行政职能之外的负担。
总而言之，借鉴约定协助模式将居委会协助行政职能分为法定协助行政与约定协助行政，有利于通过规范行政协议，防止行政机关滥用居委会的协助行政职能，保障居委会权益。
在约定协助模式下重构居委会职能，既要考虑法律列举的协助行政职能，也要顾及居委会可通过行政协议等方式达成的协助行政。既然协助行政是在法律层面被确立的城市基层治理中政社组织之间重要互动方式，也应由此构建起基层群众性自治组织与行政主体的协助与被协助、指导与被指导关系。从实现基层治理现代化的要求来看，对协助行政职能通过法律规定与约定合作两种方式加以必要的制度性规范，是确保两类组织之间良性互动的关键，也是以法治化助推国家与社会和谐互动的应有之义。
基层社会治理所面临的现实状况是极其复杂的，既有各类组织的互动与博弈，也有各种利益的冲突与调和。在20世纪50年代初居委会制度初创时期，时任北京市委书记彭真向中央作了《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》，报告明确提出：“街道居民委员会……的性质是群众性自治组织，不是政权组织。在组织上并不是基层政权的‘腿’，不应交付很多事情给它办。”在其后1954年的《城市居民委员会组织条例》、1980年《居民委员会组织条例》、一直到1989年城市居民委员会组织法及其修改当中，自主性一直是居委会核心制度定位。历经七十余年的制度建设和实践发展，我国居委会制度逐渐形成几个重要原则。因此，要解决协助行政失范问题，首先应确立协助制度的法治原则，在法治原则的基础上把握居委会法定的协助行政职责与通过行政协议约定的协助行政职责；应立足于对居委会协助行政的制度性特征认识和对此类协助外部效应的充分把握，确立居委会协助行政的目的指向，破解法理定位不清问题。因此，需确立以下原则作为规范居委会协助行政职能的原则。
一是自治优先原则。规范协助行政职能，首先要确立个人权利与责任的自决与自负优先原则。这同“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”之治理现代化目标完全契合，也必然要求在把握居委会协助行政职能的问题上，应充分尊重居委会组织及其代表的城市居民群体的独立性与自主性。居委会的基层群众自治职能以及相应的自治任务之执行应优先于协助行政职能之负担。
二是效率导向原则。从理论上看，个人或者社会群体对自己的权利与责任的判断或选择最具有积极性，因而居委会组织作为基层群众性自治组织在实施事关辖区公共性利益的协助行政行为时，更具有效率性且成本最低。行政机关在考量履行行政任务是否需要协助、何时引入协助时，综合效率较高、综合成本较低是一个重要的衡量判断标准。
三是目标平衡原则。在城市基层治理中，行政主体与居委会组织在根本上具有目标的一致性，这是社会治理社会化的预设前提，也是基层治理现代化的逻辑起点。基层群众性自治组织必然希望获得更大的自治空间，同时又希望获得行政主体的支持保障。行政主体作为行使公权力的组织具有集中与控制的惯性倾向，但同时负有促进社会发展、确保社会和谐稳定的重大责任。因而，协助行政的目的指向应是两类组织共同的基层治理目标或两者目标的交汇点，而非优先满足行政任务目标或纯粹满足群众性自治诉求的任何一种片面指向。
四是遵从法定原则。从规范分析的角度来看，居委会协助行政职能基于组织法之明确规定，并进一步在各种行为法中展开。对于法定的协助行政事务领域，行政主体与居委会组织都需严格遵照执行，尤其是对于实定法直接规定了协助事项内容的情形，比如《突发公共卫生事件应急条例》第40条之规定。同理，若存在法定禁止协助的行政事务或某些具体行政行为，行政主体不得发起协助，居委会组织也有权拒绝实施协助。
五是适度开放原则。在法定原则之外，居委会履行其他行政任务可通过签订行政协议进行，即由基层政府与居委会通过签订协议的方式约定法定事项外的协助措施，并给予相应的人员和资金进行协助。这种情形与基层行政事务的繁杂性以及基层治理情境的复杂性紧密相关。对基层行政的协助事项保持适度开放具有正当性与合法性，但必须在履行约定协助任务时加强对于约定事项范围的管理，以确保开放的合理限度，突出协助事项是否包含群众性自治要素且与自治权行使存在密切关系等判定标准。
需要强调的是，法定与约定所要求和倡导的协助行政职能，系对有助于实现居委会组织功能和基层治理使命的行政行为之协助。上述目标之充分实现且不产生对实施协助主体核心自治功能的削弱或替代，始终是衡量、评价居委会协助行政的最根本标准。这种约定关系应以责任性为依托，不仅需要行政机关扮演约定一方当事人的积极角色，还需要扮演最终责任人的权威性角色。行政主体由于其行权能力和资源地位上的绝对优势，在与居委会组织的关系当中难以避免地会转化为一种强势，因而对严格遵循上述原则、规范协助行为自然负有主要的责任。遵从法定与适度开放的原则性要求，恰是对合法性和合理性原则这些行政法基本原则的再强调。
关系认知决定行为选择。对约定协助行政这种行为的规范，应以有效的关系规范为前提，行政主体与群众自治组织的关系定位，是解决居委会协助行政职能失范的第一步。尽管法律规定两者之间属于协助与被协助、指导与被指导关系，但实践中却更多体现出事实上的领导与被领导关系。因此，必须在立法及制度完善过程中重申，行政主体与居委会组织不是上位组织与下位组织的领导关系，其在基层治理功能体系中具有互补性而非同质性，并赋予群众自治组织与行政机关可通过行政协议约定协助行政的权利。
首先，完善对约定协助行政中居委会组织履行行政任务所需必要资源的制度安排。城市居民委员会组织法规定，居委会组织运行所需的人员、经费和场地等各类资源由政府予以保障。为确保居委会组织运行的相对独立性和稳定性，应以更明晰的制度性标准保障居委会的人力、财力与物力资源，将此作为基层政府一项法定义务和固定支出，不受居委会协助行政实际履行情况的影响，更不应以提供协助行政作为此项投入的前提条件。在约定协助行政中，行政机关应充分与居委会协商协助的事项，并充分保障其所需的人员与经费安排。
其次，对约定协助的事项应当予以公开。行政机关与居委会通过签订协议约定的基层行政事务应当充分向城市社区居民公开，公开的内容应包含发起协助的依据或理由、被协助行政事务的主要内容、需行政相对人给予的配合事项等。公开不仅为居委会实施协助建立群众知情的信任基础，而且为行政相对人积极配合行政主体、居委会组织创造有利条件。同时，公开便于社区公众对基层行政事务的施行以及居委会规范化的协助开展有效监督。居委会与行政机关的约定协助事项公开，将两类组织间的内部协助外部化，促进行政主体审慎发起和指导协助、确保协助的实施符合法律的要求。
最后，实施协助行政绩效评估。鉴于基层社会治理的任务多样性以及环境开放性，仅依靠自觉自律并不能确保协助行政的质量与效率，还有赖于组织运行管理精进和社会动员的科学实施，因而需要建立起协助行政绩效评估等制度化工作机制，强化对协助过程的社会化监测、对协助效果的针对性评价。评估的目的在于验证协助的合理性和有效性，其结果应被用于决定是否继续实施某项协助行为。
从行为规范来讲，居委会实行法定协助行政实为组织法所明确确认的基层群众性自治组织的功能，不应将其仅作为一种行政管理协助手段加以对待。在社会治理现代化的要求下，居委会履行法定协助行政的义务本身也是为了更好地实现居委会组织的法定功能，在与行政主体发生行为联系的过程中塑造协助与指导关系，服务于基层治理多元主体之间的规范与协同。行政主体对于涉及基层群众公共性权益的行政任务，是否借由居委会组织实施对具体行政行为的协助，所考量的是基层治理综合成本与效率的平衡，以及对群众自治主动性、能动性、精准性的期待。
其一，要明确事项范围及生成规范。以依法设定为原则，在即将修订的组织法中明确居委会必须协助的行政工作领域及具体化协助事务。同时，以适度开放为补充，在立法中充分吸收各地有关协助事务准入制管理的成熟经验，全面推广合法性、合理性、必要性等事项审查标准，强化开放性协助的生成规范和制度约束，以法治弥补仅仅依赖行政自律的不足。此外，还要设立负面清单，将拆除违章建筑、强制危房搬迁、征收税费等明确排除在协助事务范围之外。在“为居委会组织减负”的语境下，还要防止协助事务准入简单追求减量，应以协助是否合理、必要为区分。
其二，要明确行为定性与责任归属。一则要立法规范行政主体对居委会组织的行政委托，明确区分行政委托与基于自治权行使的协助行政两种不同性质的协助行为，并对居委会在协助中可能产生的不同责任加以明晰界定。此外，还应明晰行政主体不因居委会组织实施了协助而免除应负的行政法律责任；居委会不因对协助的拒绝或所实施协助的效果不理想而承担行政法律责任。二则要在保持基层治理事务必要开放性的前提下，明确居委会对各类具体行政行为实施协助的具体行为内容，原则上应基于居委会组织的属性和优势，以信息核准、民意反馈、社区发动、公益互助代理等群众自治性的社会响应类事务为主。三则要在明确功能定位与责任归属的前提下，依法清理行政主体对居委会组织的不当考核，防止通过考核无限制地要求居委会提供协助。
其三，要实施必要的程序规范。从协助发生的情境来看，实务当中以行政主体主动发起为主，居委会组织主动协助为辅。对于居委会组织主动协助的少数情况，比如根据安全生产法第75条规定主动报告反映情况的，一般已有行政法规、规章明确了相关程序；而对于行政主体主动发起协助的情形，应作为规范发起程序的重点，以发挥防范行政恣意的功能。一则应就发起协助的法律依据或正当事由进行必要性审查；二则应就协助请求对象与被协助行政事务的关联程度，进行协助有效性与合理性的评估；三则应就发起协助的形式要件落实程序化的明确要求，一般情况下应事先以书面协助函的形式发起。关于居委会组织应对发起协助的答复程序，由于法律目前概括性地规定了居委会的协助行政义务，接受发起可简化答复程序，但拒绝协助应予以及时书面答复。
透过对城市基层治理的观察，我们无法忽视两组充满张力的现象：一边是制度史上数十年从未动摇过对居委会组织的定性坚持，一边是实践中长期以来存在的执行走偏；一边是基层治理实务探索积累了丰富的案例素材，一边是法学研究在关注社会治理、非政府组织上相对失焦。这两对矛盾的归因共同指向法制供给与法学研究的不足，行政法研究与社会治理似乎总是一幅“隔靴挠痒”的图景。公法研究领域对社会治理问题、非政府组织与政府组织协助问题的研究供给不足，会从根本上制约法制供给水平，影响法治建设对于城市基层治理实务焦点问题的回应速度。《城市居民委员会组织法（修订草案）》反复征求意见、几易其稿，却始终没有进入实质性修法阶段就是一个典型例证。“从社会与国家和法的关系来看，社会是法治的真正母体。”法律在制度建设中属于最高阶的规范，社会治理领域的事务开放性和关系复杂性不构成法治退让的理由，社会主义法治体系建设理应更重视法与社会的互动。
由于城市基层治理问题涉及多元主体、多重利益和复杂治理场景的开放性，在基层治理领域的制度性规范要兼顾原则性指引与具体化限定，守住参与治理的多元主体之间关系规范上的质与性，留出治理互动过程中行为规范上合理的量与度。本文的制度建议也同样适用于指导行政主体与除居委会之外的其他非行政主体之间的关系规范以及行为规范，比如行政主体与村委会、业委会、公益性社会组织等。与本文主题紧密相关并有待后续研究的问题是，居委会如何通过充分履行协助行政职能实现对自治组织核心功能的强化？行政主体如何运用行政指导实现对基层治理社会化的有效牵引与广泛推动？城市的发展带来社会治理内容的极大丰富与社会结构的不断变迁，也对城市基层治理的理论研究和实务应对都提出了新的现实挑战。中国式城市基层治理的制度建设和法治实现问题，值得理论界进行持续深入的跟踪研究。
张海鹏｜去中心化自治组织法律性质的解释论与立法论
田小楚｜论元宇宙复制行为
敖博｜元宇宙“人身侵害”刑法应对的反思与修正
张叶东｜论绿色元宇宙的法理构造
韩长印｜财产保险分期缴费的比例赔付问题——基于对价平衡视角的观察
刘长秋｜论商业性代孕的刑法规制
上海市法学会官网
http://www.sls.org.cn
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