健全农村金融服务体系， 助力经济高质量发展
文/清华大学中国农村研究院学术委员汪小亚
党的二十大报告强调“健全农村金融服务体系”，2024年中央一号文件明确提出，强化农村中小金融 机构支农支小定位，分省分类推进农村信用社改革化险。当前，农村金融仍旧是我国金融体系发展的薄弱环节。深化农村金融体系改革，不仅有利于为农业农村现代化提供有力支撑，也有利于防范化解金融风险和加快建设金融强国。
2022年4月浙江农商联合银行挂牌成立，标志着本轮农村信用社改革正式拉开序幕。随后，山西、辽宁、 河南、四川、广西、海南等省（区）的省联社也陆续推进了改制。国家金融监管总局2024年工作会议把“全力推进中小金融机构改革化险”列在全年重点工作首位， 2024年农村中小金融机构改革进一步推进。截至2024 年10月，已有11个省（区）改革方案获批。新疆、四川多地成立地市统一法人农商行方案获批。
本轮农村信用社改革有历史必要性。回溯2003年，上一轮农村信用社改革在“一农难支三农”的背景下渐次推进，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》（国发〔2003〕15号），通过给予资金支持 （“花钱买机制”）和管理权下放地方政府的方式帮助农村信用社化解历史包袱、明晰产权和转换经营机制，改革后农村信用社经营状况得到明显改善。但上一轮农村信用社改革在能否彻底解决历史包袱、能否建立有效的法人治理结构、地方政府能否履行好管理权等重大问题并没有得到很好解决，加之，利益驱动和环境变化，导致一些农信社出现资本不实、公司治理“有形无实”、经营偏离市场定位等问题，部分省级联社行业管理职责边界模糊，履职越位、缺位、不到位现象突出。受内外部因素叠加影响，2019年以来农村中小金融机构风险集中暴露，改革化险成为近几年农村金融改革的重点。
本轮农村信用社改革启动后，从阶段性成果看效果明显。一是资本金规模成倍增加，改制后的部分农商行，注册资本金大幅提高。如浙江农商联合银行从改制前的1.05亿元增加至改制后的50.25亿元，山西农商联合银行从改制前的0.263亿元增至改制后的50亿元，四川农商联合银行更是从改制前的0.3亿元增加至改制后的220亿元。二是业务创新能力增大，更加提升农信系统的产品和服务创新。三是数字化转型能力增强，统一法人带来了规模效应，推进整个农信系统的数字化水平提升。四是企业稳健性提升，大多数省份通过地方政府主导和国有企业持股来完成的，不同程度上增强公信力，改制也增强系统内各机构之间的资金调剂能力，化解可能出现的流动性风险；同时推动内部管理的提升，从而增强整个农信系统的稳健性、抗风险能力。
同时，本轮农村信用社改革也出现了新问题：一是资金上收，服务基层或欠发达地区的意愿和能力减弱。改制后，众多小的基层行社法人机构合并为统一法人或联合银行，资金上收集中和统一调配的实力增强，可以根据不同地方的经济发展水平和金融需求，配置金融资源。与此同时，可能诱发区域间金融资源配置的不均衡，出现经济欠发达地区资金流向经济发达地区的情形，加剧经济欠发达地区的金融资源短缺。二是农村金融机构实力增强，与大型银行争夺当地市场的竞争更加激烈。近年来，大型银行大力推进普惠金融业务，加大了对基层、县域和“三农”的信贷投放，而改制前的农村金融机构，受经营范围和资金实力的约束，其服务优势更贴近支农、支小、支散，但改制后其经营范围和资金实力与大型银行相比，差距越来越小，差异化的市场策略缩小，这势必加剧金融竞争。
改革深化，不变初心，服务“三农”应该是深化农村金融机构改革不变的初心，期待本轮改革能建立起有效的治理机制：一是要建立有效的法人治理机制，不仅要强调建立分工明确、制衡有效的“三会一层”机制， 还强调理顺股东与管理层关系，防止股东干预也防止内部人控制。二是建立具有中国特色的治理体系和治理能力现代化，农村金融体系要充分体现“党管金融”、金融的政治性和人民性、金融回归本源和服务实体经济。只有坚守住这些基本原则和发展方向，才能建立起具有中国特色和现代化特征的农村金融服务体系。
值此岁末，《清华金融评论》2024年12月刊推出封面专题，回溯农村金融体系改革历史，探讨农村金融发展的长效路径，以及农村金融机构数字化转型等问题，并对已经落地改革的广西、海南等典型改革方案进行经验探讨，为再造农村金融体系提出保障措施和解决方案。
本期目录
卷首语
1
清华大学中国农村研究院学术委员汪小亚：健全农村金融服务体系， 助力经济高质量发展
农村金融仍旧是我国金融体系发展的薄弱环节。深化农村金融体系改革，不仅有利于为农业农村现代化提供有力支撑，也有利于防范化解金融风险和加快建设金融强国。
封面专题
健全农村金融服务体系， 助力经济高质量发展
党的二十大报告强调“健全农村金融服务体系”，2024年中央一号文件明确提出，强化农村中小金融机构 支农支小定位，分省分类推进农村信用社改革化险。当前，农村金融仍旧是我国金融体系发展的薄弱环节。 深化农村金融体系改革，不仅有利于为农业农村现代化提供有力支撑，也有利于防范化解金融风险和加快建 设金融强国。
国家金融监管总局2024年工作会议将“全力推进中小金融机构改革化险”列在重点工作首位，一年来农村 中小金融机构改革有序推进，农村信用社改革作为其中重点改革内容加速推进，自2020年农信社系统启动 新一轮改革以来，截至2024年10月，共有11省（区）改革方案获批或公布。伴随着改革深入，农村中小 金融机构管理体制和产权制度改革持续深化，资产质量和经营状况持续改善，整体发展态势良好，为实体经 济提供高质量金融服务。与此同时，进一步健全农村金融服务体系，仍要坚守服务“三农”初心，要充分体 现“党管金融”、金融的政治性和人民性，只有坚守住这些基本原则和发展方向，才能建立起具有中国特色 和现代化特征的农村金融服务体系。
值此岁末，《清华金融评论》2024年12月刊推出“健全农村金融服务体系，助力经济高质量发展”封面专 题，回溯农村金融体系改革历史，探讨农村金融服务经济高质量发展路径，以及农村金融机构数字化转型等 问题，为再造农村金融体系提出保障措施和解决方案，期待通过进一步全面深化改革开创农村金融高质量发 展新局面。
1
中国金融学会副会长、国家开发银行原行长、广东省原副省长欧阳卫民：新一轮农村信用社改革 需要重点关注的若干问题
农村信用社改革的方向始终不能偏离服务“三农”的初心和使命。
2
重庆农村商业银行股份有限公司行长隋军：构建金融支农支小特色“5S模式”， 重塑农村金融机构服务新优势
农村金融机构作为连接城乡经济的关键纽带，自身面临着深刻的变革需求。要体现制度优势、政策优势、区域优势，以改革扭转发展困境，在服务地方经济社会高质量发展方面作出更大贡献。
3
广西农商联合银行党委书记、董事长罗军，广西农商联合银行战略规 划部中级经理陈良敏，广西农商联合银行财务管理部经理邓城涛，广西农商联 合银行博士后科研工作站在站博士后易鑫富： 以组建省级农商联合银行为契机， 加速深化农村信用社改革
省级农商联合银行作为省内县级农合机构经营发展和风险防控的坚强后盾，需保持长期稳定的商业可持续性来支撑省内农合机构的后续发展。
4
海南农商银行党委副书记，行长陈维：深化海南农商银行改革， 助力海南经济发展与自贸港建设
“海南方案”翻开全国深化农村信用社体系改革历史的新篇章，是新一轮深化改革中首家全省统一法人模式成功落地的典型代表。
5
清华大学金融科技研究院金融安全研究中心主任周道许，美国杜克大 学硕士研究生刘家华，清华大学金融科技研究院金融安全研究中心研究专员沈乐阳：数字化转型： 为农村金融体系改革注入新动能
在乡村振兴战略的宏伟蓝图下，农村金融作为支撑农业现代化、农村繁荣和农民增收的关键力量，其改革与发展显得尤为重要。
6
北京大学经济学院教授、博士生导师，北京大学产业与文化研究所常务 副所长王曙光：构建中国特色农村金融体系： 一个理论和实践的双重反思框架
中国的农村和农业金融体系乃是中国传统金融制度和金融治理模式的典型代表，是研究中国式现金融治理和金融制度的重点。
7
中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师， 中国人民大学农村经济与金融研究所常务副所长马九杰：农信社改革与 农村普惠金融发展
农信社系统是农村金融服务的主力军，中小金融机构改革化险成为我国金融高质量发展主要任务之一。农信社系统改革，需要统筹考虑化险与农村金融对包容性组织机构体系的要求。
8
中国人民银行金融研究所《中国金融年鉴》编辑部主任唐晓雪：监管政策的与时俱进与 农村中小银行的健康发展
近年来，中小银行风险成为当前经济领域的三大风险之一，各地农村金融机构改革正如火如荼地铺开。本文从优化监管政策的视角，探讨如何促进农村中小银行健康发展。
9
中国人民银行马新彬：我国农村信用社“再造”： 回顾与思考
完善省联社治理机制是深化我国农村信用社改革的重中之重。
10
北京市社会科学院研究员祝红梅：农村信用社改革 前景展望
下一步改革需重点关注如何构建农信社风险化解的长效机制，如何理顺省级机构与基层行社的关系，如何避免对于县域农村金融服务的可能不利影响。
11
中国社会科学院金融研究所副研究员，中国社会科学院大学副教授张珩：农信社改革与发展存在的 问题及对策建议
长期以来，作为县域金融市场的主力军，农村信用社系统在缓解普惠金融群体融资需求、助推乡村全面振兴、加速农业现代化进程和推动实现共同富裕的方面发挥着举足轻重的作用。
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来源丨《清华金融评论》2024年12月刊总第133期
编辑丨周茗一
责编丨兰银帆
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