1945年抗战胜利时，“陆军新编第四军”已经发展到26个作战旅，新四军军部根据战斗表现和综合战绩，还评选出11个战力较强的“甲等旅”，其中粟裕将军领导的苏浙军区数量最多，达到了3个（含纵队级番号），而活跃在华北大地的的八路军，却很难进行类似的评选，因为所部已经壮大到67个旅级单位！
（朱老总）
当年《亮剑》热播时，观众对于李云龙拥兵八个营以后，仍然使用“独立团”的旗帜和番号，爆发了较大争论，于是有人解读说，这是重庆当局不给八路军新编制的缘故，其实是有违真实历史的，忽略了我军“独立自主”的发展理念。
红军主力改编为”国民革命军第八路军“之初，确实只有三师六旅的编制，毕竟总兵力只有46000余人。到1937年底，随着八路军在华北敌后完全展开，局势出现了新的变化：广袤的华北大地上，日军仅能控制大中城市和交通线，而当局的军队又基本跑光了。
在华北民众踊跃抗日的情况下，八路军的壮大和扩编已成定局，但是在实际操作中，暴露出两个严重的问题：其一是政治工作薄弱，新编或者改造的武装，缺乏人民军队应有的纪律性，甚至新部队叛变或投敌的事件屡有发生。
（彭老总）
其二是缺乏扩军所必需的高级建制和番号，原有六个旅十五个团的番号，根本无法满足实际需要，最初只能编为独立团、新兵团、补充团等建制，再朝上该使用什么番号？毕竟一个旅部指挥十几个团，在军事管理和作战指挥上，都存在很大困难。
也就是说，抗战初期八路军已经开始自拟团级番号，但是更高一级的编制和番号，仍然是个难题，如果自拟旅级以上番号，会不会引起当局的不满，进而破坏抗日民族统一战线？必然困扰着八路军各级首长们。
1937年12月，已经改称第十八集团军（对外公开番号）副总司令的彭总，奉命从前线赶回延安，参加中央政治局扩大会议，也就是著名的“十二月会议”，会议的一个重要议题，就是解决八路军在扩军中遭遇的困境。
（初期序列）
一、毛主席力排众议解难题
实际上，这次的“十二月会议”争论非常激烈，主要是围绕着如何正确理解统一战线的问题，部分人的错误论调，是一切要服从统一战线、一切要服从国民政府军事委员会的指挥，而毛主席力排众议，说服多数同志改变了思想。
最终，会议通过了关于八路军编制问题的两项决议，第一条，是恢复部队中各级政治委员的职务设置，重新形成我军的军政双主官制度，因为在八路军改编之初，政委的职务已经被取消掉了，红军原来的军团、师、团各级政委，在八路军最多只能担任军事副职。
如此严重弱化了政治工作，因此在重设政委的同时，修改原各师旅团的“政训处”为“政治部”，从而确保党对军队的绝对领导，在八路军的发展过程中，这是一个很重要的分水岭。
（115师首长们
比如红一军团政委聂帅，最初只能担任115师副师长，而根据这个决议，在115师分兵后，聂帅担任晋察冀军区司令员的情况下，原政治部主任罗帅，被任命为115师政委，全盘负责115师系统部队的政治工作。
第二条，打破所谓正规高级编制的限制，独立自主发展新部队，在八路军大发展的形势下，在国民政府故意限制我军规模的情况下，这项决议的意义更大，使八路军的壮大走上一个新台阶，彭总对此回忆说：
“规定了八路军扩编的四种不同名称，即：教导旅、新编旅、暂编旅、补充旅，分给四个战略区，五台山区（晋察冀）、一一五师、一二零师、一二九师，（番号）各从第一旅开始，扩编多少算多少”！
（聂帅）
也就是说，从1938年春天开始，八路军已经确定打破限制，自拟高级建制和番号，以满足快速扩军的需求，不过为了维护统一战线，在具体操作上又有所考虑：
第一、不使用“师级番号”，以免给当局留下口实，毕竟师级建制已属于战役单位。比如晋察冀军区曾以115师独立团为基干，扩编成八路军独立第1师，以杨成武为师长，但是这个建制很快被叫停了。
第二、不使用国民革命军正规部队的数字排序，类似第343旅、第344旅这样，需要当局军政部正式下拨和存档的番号，而是采用教导旅、新编旅、暂编旅、补充旅的名头，挂靠在三个师的序列内，不引人注意打打“擦边球”。
第三、坚持独立自主的扩军方针，认清当局的态度，不再对获得正规番号和粮饷拨发，抱有不切实际的幻想！
（120师首长们）
二、 八路军的发展驶入快车道
彭总对扩编的程序和原则，特别回忆道：“（扩编）报告延安军委和八路军总部即可，根本不需请示，更不报告国民政府，根据有钱出钱，有力出力的原则，给养自筹，不靠国民政府发饷、发给养”！
有了这个指导方针，各战略区和八路军各师，便可放手扩大武装，不再畏手畏脚，因此1938年春以后，根据延安指示电的精神，八路军各师新增编了一批旅级单位，全面进入了第一次大发展阶段。
在山东根据地，第115师先后组建了七个教导旅；在太行山根据地，第129师先后组建了十一个新编旅；在晋绥根据地，第120师先后组建了三个独立旅；包括晋察冀军区，也曾组建过两个独立旅。
（左副参谋长）
需要指出的是，在新增建制的扩编中，各根据地普遍放弃了“补充旅”、“暂编旅”的名称，主要使用教导旅、新编旅和独立旅的番号，八路军留守兵团则升格编组了若干“警备旅”，总之注重性质要大于形式。
以129师的各新编旅为例，开国中将韦杰曾任新1旅旅长、开国上将韩先楚曾任新3旅旅长、开国中将徐深吉曾任新4旅旅长，这些将军们抗战爆发时的职务，基本都是八路军的团职干部，终于晋升旅级首长。
新增旅级单位多为三团制，兵力在3000到5000人左右，以1941年为例：新1旅有5300人、新4旅有5600余人、新7旅有4900余人、新8旅有3400余人、新9旅3600余人、新10旅有3800余人等等，实现了正规军的“暴兵”。
在新编正规建制的同时，对于执行开辟新区任务的部队，则广泛使用纵队、支队、大队等临时建制和番号，比如“八路军第一纵队”、山东纵队、山西新军起义后的”决死纵队“等等，到合适的时机，再统一实施整编。
黄克诚的八路军第二纵队，曾下辖344旅和新编第2旅共12000余人，后南下华中地区支援新四军，再与新四军第6支队合编，改称为八路军第四纵队，1941年那场事变后，成为新四军第3师的基干，最终扩编为四个旅。
1942年以后，为方便扩军和管理，除晋察冀军区外，八路军三个师的师部，开始兼领“大军区”领导机关，逐渐形成了大军区（师部兼）、二级军区（老牌旅部兼）、军分区（新建旅部兼）的格局，军事管理体系更加清晰。
（徐大将、贺老总和罗帅）
三、两项决议的历史意义巨大
彭总在回忆录中提及的重要举措，即恢复政委制度、自拟旅级番号，这两项决议的落实，为八路军的第一次发展，奠定了政治基础，既保证了“人民军队听党话”，也给各根据地的扩军，解决了编制和番号问题。
八路军所属的三个师，因此得以放手扩大武装，而且通过巩固和扩大根据地的方式，发行货币和征收公粮，有效解决了扩军所需的给养问题，彭总在回忆和总结这段历史时，也是敬佩和感慨不已：
“到1938年秋六中全会时，八路军已经发展到25万人，成立了许多暂编、新编、教导旅（原文如此），这些从未通过当局（批准），如要通过它，一个也不会准”！
到1945年底，华北八路军形成了晋察冀、晋冀鲁豫、晋绥和山东这四大军区的格局，八路军和新四军的正规部队，总共发展到93个旅级单位，总兵力达到102万人。其中山东军区首次使用了师级番号，1948年底全军大整编，所有的师、旅再统一改称“师”。
四大军区的正规军，也就是解放战争时期，一野（第120师兼晋绥军区）、二野（第129师兼晋冀鲁豫军区）和华北军区（晋察冀军区）的前身，至于三野是由山东军区（115师兼）和华中新四军，共同合编而来。
而四野的基干，更是抗战胜利后，几大军区共同派出精锐出关，整合而形成的军事力量，包括晋察冀、晋冀鲁豫、晋绥和山东军区，以及新四军第3师等部队，已经没有什么力量，能够阻挡这百万雄师了！
其中关键的关键，仍然是1938年春的这次政治突破，一个历史性的突破，因为当时反对的声音不小，而毛主席抗战初期的高瞻远瞩，用四个字以形容：高山仰止！
（120师正副师长）
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