盈科原创丨自然保护区内到期矿业权退出及补偿问题分析——以新加坡亚化集团与西北化工公司诉中国为例|征收|探矿权|新加坡亚化集团|矿业权|矿产|自然保护区|采矿权

自然保护区内矿业权退出是生态文明建设中的重要政策导向，“退出”意味着这种权利丧失，构成行为人因公共利益而承受的特别负担。本文拟以新加坡某公司在ICSID诉中国政府案件为例，对自然保护区内已到期矿业权的不予延续行为进行分析，看中国相关部门的行为是否构成征收，是否需要对新加坡某公司进行补偿。

案情介绍

新加坡某公司诉中华人民共和国国际投资争端仲裁案件是中国政府涉及国际投资仲裁案件的第七起。该案件主要争议焦点是矿权纠纷。

新加坡公司在中国的独资企业四川某磷化工有限公司（以下简称“磷化工公司”）和德阳市某矿业有限责任公司（以下简称“矿业公司”）在四川省绵竹市分别享有“2采2探”的磷矿矿业权和1处磷矿探矿权。2017年至2020年期间，磷化工公司和矿业公司享有的“2采3探”矿业权陆续到期，向四川省国土资源厅（现为四川省自然资源厅）申请延续登记，但是因为案涉“2采3探”的磷矿位于九顶山省级自然保护区、大熊猫国家公园区域内，行政机关以“大熊猫国家公园属于重大公共利益，磷矿的开采、建设会对大熊猫国家公园的生态环境造成破环和影响”为由，拒绝了磷化工公司和矿业公司采矿权和探矿权的续期申请。

新加坡公司认为四川某政府的行为属于“非法征收”，应当予以赔偿。双方经过十几次磋商皆无果，故新加坡公司于2020年8月7日依据《中国-新加坡双边投资协定》向在国际投资争端解决中心提起国际投资仲裁。中国政府对此案提出了管辖权异议，认为仲裁庭的管辖权仅限于与征收补偿款额有关问题的争议，对于新加坡公司要求确认是否存在“非法征收”的问题，ICSID仲裁庭不具有管辖权。

肖登国律师团队积极配合政府部门及商务部聘请的出庭涉外律师应对仲裁工作，如参加10余次政府会议，参加与新加坡公司的协商、共同商讨相关案情、多次实地走访收集证据、出具多份书面法律意见以及翻译仲裁文书等。

2022年6月30日和7月1日，新加坡某公司诉中华人民共和国国际投资仲裁案，管辖权异议阶段听证会通过线上方式召开，在13个小时的庭上期间，代表中国政府出庭律师与新加坡公司委托的美国和新加坡律师唇枪舌战，表达各自持有的法律观点。肖登国律师团队积极参加，为四川某政府人员提供现场翻译工作，并及时在开庭后书面整理了中新双方的辩论观点。

2023年2月16日，新加坡某公司诉中国政府投资仲裁案仲裁庭发布最终裁决，驳回新加坡某公司的仲裁请求，支持中方有关管辖权等重要问题的立场，中方大获全胜。

矿业权的法律属性

1.矿业权是一种行政许可。

本文所称的矿业权是指采矿权和探矿权。我国《中华人民共和国矿产资源法》（2009修正）第三条第三款规定：“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记，……国家保护探矿权和采矿权不受侵犯……”《中华人民共和国行政许可法》第十二条：“下列事项可以设定行政许可：（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。由此可见，我国探矿权、采矿权在变动程序上依附于行政许可，必须依申请后才有获得相应权利的可能性。

2.矿业权是用益物权。

《中华人民共和国民法典》第第二百四十七条条：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”第三编用益物权第三百二十六条规定：“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源、保护生态环境的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。” 第三百二十九条：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。” 由此可见，在我国矿业权具有用益物权属性。

自然保护区内矿业权退出的类型

矿产资源的开发利用或多或少会对生态环境造成一定的影响与损害，所以我国制定了相关法律，避免自然保护区内开展此类活动。比如：我国《自然保护区条例》第二十六条规定：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”《矿产资源法》第二十条规定：“禁止在国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源。”

另外，2015国家各部委下发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》明确提出“对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权，要限期退出”“2017年7月原国土资源部下发的《自然保护区内矿业权清理工作方案》提出：“要求在全面核查的基础上，做好矿业权稳妥有序退出保护区工作，并确保新设矿业权不再进入自然保护区。”在此基础上，我国各地方政府积极响应相关政策，陆续制定了相应的矿业权强制退出方案，比如：四川省制定了《大熊猫国家公园暨自然保护区矿业权退出方案》，重庆市制定了《2018 年自然保护区和“四山”管制区矿业权退出工作方案》甘肃省制定了《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》，全国各地矿业权退出拉开序幕。

矿业权退出政策颁布和施行的背景，各全国自然保护区的矿业权退出工作有序开展。矿业权的退出主要有三类：一是合法设立且未到期的矿业权退出。对于自然保护区内合法设立且尚未到期的矿业权，“退出”在法律效果上意味着行政机关因基于自然保护区内生态环境保护的公益需要，而并非由于勘探面积不满足要求、矿产资源储量不足、权利人未履行法定义务等原因对行政许可撤回、变更，导致矿业权的消灭，实质上是对矿业权的征收。二是合法设立已到期矿业权退出，对于自然保护区内已到期或即将到期的矿业权，“退出”在法律效果上意味着行政机关对矿业权不予续期，同样将产生矿业权消灭的结果，但其中受到侵害的并非矿业权本身，而只是矿业权人对于其权利获得续期的预期利益。三是违法设立的矿业权退出。对于自然保护区内违法发放的采矿许可，实际上未能设立矿业权，“退出”在法律效果上意味着行政机关对违法采矿许可的撤销。

自然保护区内已到期矿业权退出是否构成征收

本章将以新加坡公司诉中国案件为例，主要分析自然保护区内已到期矿业权退出的情形是否构成征收。

《中华人民共和国宪法》第十三条第一款规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，第三款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。《民法典》第三百二十七条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依据本法第二百四十三条、第二百四十五条的规定获得相应补偿”。因此，矿业权作为可以作为征收补偿的对象，那么，磷化工公司和矿业公司享有的“2采3探”矿业权到期后未予以延续，其母公司向ICSID以征收的名义提起仲裁，该案是否构成征收呢？

从中国的法律规定来看，《中华人民共和国行政许可法》（2019修订）第八条规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”为了公共利益的需要，是行政许可受理、登记、变更、撤销等程序考量的出发点和落脚点。同样的，由于矿产资源的勘查开采是涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人类健康、生命财产安全等的特定活动，涉及有限自然资源开发合理利用、公共资源有效配置、公共利益损害等公共利益问题。对矿产资源的开发利用应将公共利益的需要纳入最根本的考量范畴，进行严格管控，实施严格的行政许可，只有满足规定的条件才允许勘查开采。因此，笔者认为，对于已获得一定期限内矿产开采、勘探行政许可的磷化工公司及矿业公司，在权利到期后，国家基于公共利益的理由对行政许可不予续期，在中国法律上成立。我国对矿产资源的开采、勘探实行许可证制度，采矿权人和探矿权人对矿产资源权利的取得，以有权机关颁发采矿许可证为标志，其保护的利益范围只在于许可存续期间内。行政机关对于行政许可的延续具有一定的裁量权，需要综合考虑各类法律法规、政策性文件的规定，采矿权人和探矿权人对于许可的延续并不存在确定的利益。磷化工公司及矿业公司享有的采矿权和探矿权本身并未因四川省国土资源厅（现为四川省自然资源厅）不予续期的行为致使用益物权消灭或者影响用益物权，而权利消灭的直接原因是矿业权存续期限业已届满，不予延续决定所侵害的只是案涉矿业权续期的“期待权利”，并非是对矿业权本身的侵害。

从中新两国的双边协议来看，根据中国政府与新加坡政府签定的《中国与新加坡政府关于升级 <自由贸易> 的协定书》（2019年10月16日生效）第七条第一款规定：“一、各缔约方不得对涵盖投资进行直接的征收或国有化，或采取与征收或国有化等效的措施对其进行间接地征收或国有化（征收），除非符合以下条件：（一）为了公共目的；（二）以非歧视的方式进行；（三）根据本条规定支付补偿；及（四）根据该缔约方可适用的法律程序和正当法律程序进行。”该协定，附件10-B对征收进行了界定：“缔约双方确认对以下事项的共同理解：一、第七条（征收与补偿）旨在反映习惯国际法中各国关于征收的义务。二、除非缔约一方的一项行为或一系列行为对一项投资的有形和无形财产权益造成影响，否则不能构成征收。三、第七条（征收与补偿）描述了两种情形。第一种情形是直接征收，即投资被直接国有化或直接通过所有权的正式转移或完全没收而被直接征收。四、第二种情形是第七条（征收与补偿）所规定的间接征收，缔约一方的一项行为或一系列行为虽不通过所有权转移或完全没收的方式但具有与直接征收同等效果。（一）关于缔约一方的一项行为或一系列行为在具体情况下是否构成间接征收的判定，需要在事实的基础上针对个案进行调查，需要考虑的因素包括但不限于：1．政府行为的经济影响，即使缔约一方的一项行为或一系列行为对投资的经济价值有负面影响，这种影响本身并不证明已经发生间接征收；2．政府行为对明显合理的投资回报预期的干预程度；以及3．政府行为的性质及目标。（二）缔约一方为保护合法公共福利目标，如公共道德、公共健康、安全和环境而设计并采取的非歧视性监管行为，除极少数情形外，均不构成间接征收。”

该条规定对征收类型进行细化，分为直接征收和间接征收。直接征收是指投资被直接国有化或直接通过所有权的方式正式转移或完全没收而被直接征收。通常，直接征收使国家自身收益或者国家委托的第三方收益。直接征收是公开，蓄意的，并有明确目的，往往通过一项正式法律、法令或法案来表现，通过对所有权的转移或者剥夺而征收所有权人的财产。就本案的纠纷来说，四川省国土资源厅对磷化工公司和矿业公司的采矿权和探矿权不予续延，不存在投资被直接国有化，也不存在所有权转移或者没收的情况。因此中国政府的行为不构成直接征收。

间接征收是指缔约一方的一项行为或一系列行为虽不通过所有权转移或完全没收的方式但具有与直接征收同等效果。（一）关于缔约一方的一项行为或一系列行为在具体情况下是否构成间接征收的判定，需要在事实的基础上针对个案进行调查，需要考虑的因素包括但不限于：1．政府行为的经济影响，即使缔约一方的一项行为或一系列行为对投资的经济价值有负面影响，这种影响本身并不证明已经发生间接征收；2．政府行为对明显合理的投资回报预期的干预程度；以及3．政府行为的性质及目标。（二）缔约一方为保护合法公共福利目标，如公共道德、公共健康、安全和环境而设计并采取的非歧视性监管行为，除极少数情形外，均不构成间接征收。四川省国土资源厅对磷化工公司和矿业公司的采矿权和探矿权不予续延：就造成的经济影响来看，由于矿业权不予续延，磷化工公司和矿业公司不能再继续享有相关矿业权，确实对投资的经济价值具有负面影响；就政府行为对明显合理的投资回报预期的干预程度来说，矿业权保护的利益范围只在于许可存续期间内，获得延续也并非原有行政许可所保护的利益。磷化工公司和矿业公司在投资矿业权时，应该知晓中华人民共和国法律规定，矿业权到期，符合续期条件的才会予以续期；不符合续期条件，不会得到续期。投资者所期待的，应该是矿业权有效期内的采矿权利和探矿权利。

就政府行为的性质及目标来说，中国政府的行为属于行政许可行为，是为了重大公共利益，公共健康，避免矿产的开采、建设对九顶山省级保护区和大熊猫国家公园的生态环境造成破环和影响。《中国与新加坡政府关于升级 <自由贸易> 的协定书》明确规定：“缔约一方为保护合法公共福利目标，如公共道德、公共健康、安全和环境而设计并采取的非歧视性监管行为，除极少数情形外，均不构成间接征收。”为了避免矿产（磷矿）的过度开采、建设对九顶山省级保护区和大熊猫国家公园的生态环境造成破环和影响，保护区内的所有矿业权都已经全面退出，磷化工公司和矿业公司的矿业权并非是歧视性退出，四川省国土资源厅对保护区内的矿业权到期后都不予续延，笔者认为上述绵竹有关部门的行为不属于间接征收。

自然保护区内已到期矿业权退出是否应当补偿

根据《中华人民共和国行政许可法》第八条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”以及《中国与新加坡政府关于升级 <自由贸易> 的协定书》第七条第一款规定：“一、各缔约方不得对涵盖投资进行直接的征收或国有化，或采取与征收或国有化等效的措施对其进行间接地征收或国有化（征收），除非符合以下条件：（一）为了公共目的；（二）以非歧视的方式进行；（三）根据本条规定支付补偿；及（四）根据该缔约方可适用的法律程序和正当法律程序进行。”

有关行政机关由于公共利益的需要对探矿权和采矿权不予续期，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当兼顾行政相对人的信赖利益保障问题，根据具体情况给予适当补偿。但这种补偿应当建立于矿业权人的合理预期能够成立的基础上，如果矿业行政许可的发放或此前的延续已经违反了《自然保护区条例》的规定，在自然保护区内开采、勘探矿产资源，那么违法采矿的许可和存续本身就不应当受到法律保护，其预期利益就便无法受到法律保护。如果在合理预期成立的，行政机关对矿业权人的补偿应当有合理范围。在行政许可无法延续之后，并非所有已投入成本都应当进行补偿，只有那些直接的、必然的损失才属于补偿范围。矿业权的行使本身即需要投资，大部分投资已经在矿业权存续期间内获得回报，只有基于续期而扩大投资的部分才属于不予延续决定直接导致的损失。

因此，在新加坡公司诉中国政府一案当中，中国相关行政机关是否需要给予退出的探矿权、采矿权予以补偿，笔者认为需要分析该案中，矿业权人的合理预期是否成立，矿业公司和磷化工公司获得的案涉矿业权是否合法，如果存在违法获得的情形，将不存在合理预期，则不存在补偿的基础条件。如果合理预期成立，还需要矿业权人举证证明基于延续预期而扩大投资的部分，直接导致的损失。

结语

虽然，新加坡某公司诉中国案件中，笔者认为中国相关行政部门的行为不构成征收。但是自然保护区与矿业权的重叠引发公益与私益的冲突，在法律保护层面，应当对两者的保护兼得。在自然保护区矿业权退出的问题中，不能仅以政策需要为导向，应对权利人的合法利益进行合理补偿。如果新加坡公司确实存在延期的合理预期，且能够举证证明因行政机关未延续导致其遭受了基于延续预期而扩大投资部分的直接损失，相关行政机关应该完善补偿的实体及程序问题，促进自然保护区内矿业权平稳有序退出，才能正在实现环境保护公益与私主体合法私益的平衡，维护社会的公平与正义。

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