导读
2024年9月7-9日，2024中国城市规划年会在安徽省合肥市举办。在“城市更新：让城市更美丽”专题会议上，中国城市规划学会城市更新更新分会主任委员、东南大学建筑学院阳建强教授应邀作了题为《城市更新地区详细规划管控要素与技术方法研究》的精彩主题报告。
本文字数：4632字
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阳建强
学会理事、城市更新分会主任委员，
东南大学建筑学院教授、博士生导师
报告基于对详细规划与总体规划和专项规划共同构成的国土空间规划技术编制的系统性分析，围绕在城市更新地区充分发挥详细规划的重要作用进行了深入研讨。
阳建强教授认为：计划经济时代，详细规划侧重修建设计,在总体规划要求下针对城市局部地区进行深化和具体化设计，直接指导城市近期的建设与实施。随着1980年代社会主义市场机制的逐步建立，政府对城市建设的管控，由行政计划为主的直接控制转变为运用经济规律和法规手段的管理调节，以往城市建设计划、规划、建筑、实施的单向执行方式被打破，需要通过强化城市规划的控制功能，加强城市规划与规划管理的衔接，从而有力推动了详细规划规划技术与方法的重大改革。详细规划经过三十多年的发展历程，形成了相对成熟的编制流程和实操经验。近年来，随着国土空间规划体系的建立完善和城市更新工作的深入开展，原有控制性详细规划已无法满足新时期“分区分类推动详细规划编制”的要求。城市更新地区的详细规划作为城市更新建设活动的直接行政管理依据，将在未来城市建设过程中发挥重要作用，亟需对城市更新地区详细规划的管控要素及其体系进行优化完善，并对其关键技术方法进行新的探索与创新。
#1
详细规划发展历程简要回顾
（1）早期的详细规划（1950-1977年）
是中国城市规划的起步期，详细规划作为国家经济建设的调控管理组成，具有“国民经济计划延续”实施的保证作用和“原苏联模式”的理想蓝图特点。详细规划最早出现在《中华人民共和国编制城市规划设计程序（初稿）》（1952年）中并沿用至今。详细规划侧重于城市局部地区的土地利用和各种指标控制，作为上承总体规划的意图，对下指导近期建设发展和修建设计的依据。
（2）详细规划的拓展与创新（1978-1990年）
在改革开放初期，详细规划在内容、深度和编制方法等方面取得了很大的拓展，主要体现在住宅小区详细规划设计、传统商业步行街详细规划设计、旧居住区更新改造、城市重要道路改建规划以及城市中心综合改建规划等规划类型。1980年代后期控制性详细规划的兴起，加强了城市规划与规划管理的衔接，有效控制和引导了城市开发建设。
（3）详细规划编制日趋完善（1991-2018）
1991年，建设部颁布《城市规划编制办法》，首次将详细规划划分为控制性详细规划与修建性详细规划,并对控制性详细规划的内容、文件和图纸构成进行了相应的规定；1992年，建设部颁布实施《城市国有土地出让转让规划管理办法》，明确规定城市国有土地使用权出让前应当制定控制性详细规划；1995年，建设部制定了《城市规划编制办法实施细则》，进一步明确了控制性详细规划的地位、内容与要求，使其逐步走上了规范化的轨道；2006年4月，建设部颁发了新的《城市规划编制办法》，提出城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段；2008年1月，《中华人民共和国城乡规划法》的颁布与实施，规定“城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划”，控制性详细规划从政府内部的“技术参考文件”变成规划行政管理的“法定羁束性依据”，赋予了控制性详细规划的法定地位。
（4）国土空间详细规划编制的发展（2019至今）
2019年5月，中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等做出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。2023年3月，自然资源部颁发了《关于加强国土空间详细规划工作的通知》，指出详细规划包括城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划及风景名胜区详细规划等类型。各地可根据新城建设、城市更新、乡村建设、自然和历史文化资源保护利用的需求和产城融合、城乡融合、区域一体、绿色发展等要求，因地制宜划分不同单元类型，探索不同单元类型、不同层级深度详细规划的编制和管控方法，要强化详细规划编制管理的技术支撑，加快推进规划编制和实施管理的数字化转型。
#2
国土空间详细规划的发展变化与面临挑战
（1）详细规划的发展变化
在编制体系上的“控规+”，通过规划设计导则、专项规划等突出强调文化、生态、交通、天际线、公共空间等的重要性，如北京副中心的“控规+规划设计导则”。在传导层级上的“总+分+控+”，通过国土空间总体规划—分区规划（片区）—街区指引/乡镇级国土空间规划—控制性详细规划/村庄规划—规划实施方案的层级传导，如北京在分区规划要求下形成街区指引、街区控规、规划综合实施方案的编制工作。在管控方式上的“管控+引导”，通过刚性管控明确控制性详细规划的管控重点，确保城市总体规划、分区规划的刚性管控要求得到有效传导，为国家、市级重点工程和重大项目建设做好支撑保障；通过弹性引导明确规划街区为控制性详细规划编制的基本单元。在维护管理上的“动态+公众”，加强规划实施管理系统建设，强化实施动态监测，完善实施评估和反馈监督机制，并根据评估要求和区域经济社会发展需求对街区控制性详细规划进行定期调整修编，实现从静态蓝图式控制性详细规划向过程管理式控制性详细规划的转变。
北京市规划层级示意图
资料来源：规划科技进步奖三等奖 | 超大城市国土空间详细规划关键技术
（2）详细规划的面临挑战
与更新规划体系衔接融合不足，国土空间规划的详细规划及城市更新规划内容更加全面，但由于规划编制主体不同、规划内容侧重不同、更新重点区域选择不同等，详细规划与更新规划的协同统筹存在一定问题；单一层次规划的管控要素弹性不足，原有控规普遍采取单元“一管到底”的管控形式，中间缺少衔接层次，管控要素对建设实施的适应性欠佳；管控要素对城市更新特点回应不足，对新区和老城区、重点区域和一般区域采取同种类型的管控方式，在管控形式、管控要素和管控指标等方面均相同，缺乏对老城（镇）区、老旧产业区等各类更新地区复杂情况的实际考量；有效指导近期更新实施的协调不足，存量规划和增量规划相比，涉及更为复杂的土地权利关系和多方利益的平衡，若缺乏对各利益相关方诉求的深入对接和协调，将导致规划管控内容缺乏实操性，难以精准指导更新实施。
#3
城市更新地区详细规划管控要素及体系优化建议
（1）加强多层次规划的有机衔接，将更新规划内容整体纳入详细规划
2019年5月《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，正式确立了“五级三类四体系”的新时期国土空间规划体系。各层次城市更新规划和国土空间规划存在着“融入”和“衔接”的复杂关系。对未单独编制城市更新专项规划的地区，更新地区详细规划应传导落实上位总体规划和分区规划中涉及城市更新的重要内容。对正在或已编制完成城市更新专项规划的地区，更新单元详细规划应及时与专项规划对接，将单元划分成果及时反馈给专项规划，尽量避免范围划定“两张皮”的问题，提升详细规划编制的合理性和实操性。
详细规划在国土空间规划传导体系中的位置
（2）构建全要素的管控指标体系，实现详细规划刚性和弹性结合
为进一步提高详细规划的可实施性，按照城市更新地区详细规划的“单元、街坊、地块”三个层次和“控制性详细规划、修建性详细规划”两种深度，构建全要素管控指标体系。在城市更新要素管控方面，单元层次侧重更新目标、对象和方式的指引，街区层次在此基础上细化明确更新对象用地边界和具体的更新措施。
城市更新地区详细规划层次与深度
（3）针对更新地区的个性特点，因地制宜选择差异化的更新模式
依据自然资源部《关于加强国土空间详细规划工作的通知》要求“在详细规划中合理确定各规划单元范围内存量空间保留、改造、拆除范围，防止‘大拆大建’”，结合更新潜力评价，将用地划分为“保护控制、修缮维护、品质提升、整治改造、拆除新建”五类。结合城市更新方向和目标，按照城市更新地区的更新重点方向和目标，包括功能提升类、历史传承类、民生改善类、环境提质类、治理创新类等不同类型。
城市更新方式类型划分与引导
资料来源：东南大学城市规划设计研究院.青岛市市北区历史文化记忆片区城市更新规划[Z]，2018.
（4）强化总体统筹和设计研究，坚持积极的开门规划和公众参与
应严格落实总体规划（分区规划）的强制性内容，加强与相关专项规划的协调，加强详细规划中城市设计方法运用。重视公众参与，尊重多元主体的合法权益，通过公共活动平台、信息交互平台、新闻媒体等多样化形式拓展公众参与渠道，鼓励、支持社区自治组织、社区规划师等参与城市更新的全过程。
#4
城市更新地区详细规划技术方法
阳建强教授从城市体检、价值特征研判、评价方法以及决策支持等方面，对城市更新地区详细规划技术方法的探索与创新进行了研讨。
（1）城市体检评估
在宏观、中观层面，以城市体检发现城市发展短板，为更新政策的制定提供支撑。在微观层面，通过体检识别具体城市更新问题，为更新规划与实施提供依据。需要从城市生态安全、住房品质、街区活力、交通效率、防灾避险、风貌特色及绿色建设等方面开展城市体检评估。
（2）空间特征与价值研判
依据每个城市的价值资源禀赋和痛点难点问题，基于经济、社会、生态可持续发展目标，从人居环境改善、产业转型升级、土地集约利用、生态环境修复、社会和谐发展以及城市整体机能和活力提升等维度，研判城市存量地区的空间特征与价值。
（3）更新潜力评测
依据城市更新的紧迫性、重要性和可行性，综合考虑现状利用效率、未来发展机遇和现实制约条件，按照中心区、居住区、历史地区、老工业区、公共空间等五大类型，进行不同发展情境下的城市更新潜力综合评价，确定具备更新潜力的对象。
（4）更新区识别划定
围绕旧居住用地、低效工矿/仓储用地、低效商业服务业用地、公共管理与公共服务设施等用地构成的主要更新对象，从规划管理与更新实施需求出发，按照轻重缓急和因地制宜原则，识别划定重点更新区域和更新空间单元。
同时指出，需要跳脱原有传统偏重指标评价的传统方法，通过建立针对复杂系统的群决策模型，运用多系统联动、多情境模拟的城市更新决策支持技术，对城市存量空间品质、建筑风貌、历史传承、活力提升等进行系统评估，借助政府、市场和社会的集体智慧，决策制定最优规划实施路径。
#5
总 结
报告尾声，阳建强教授对城市更新地区详细规划管控要素与技术方法研究进行了凝练总结。
详细规划是国土空间规划体系“五级三类”中的重要组成部分，承担着对具体地段的土地利用和建设的具体控制引导，是国土空间规划操作管理层面的重要依据，对高品质城市物质空间环境的营造起着十分重要的作用。
详细规划经历了计划经济时代侧重修建设计,到改革开放随着社会主义市场体制建立兴起的控制性详细规划，再到今天国土空间规划体系和城市更新时代背景下的详细规划，无论其目标、要素和方法均发生了深刻变化。需要基于新型城镇化高质量发展背景下城市更新受社会、经济、人文、资源、生态等多目标多情境多维度交织呈现的复杂特征，运用城市生命有机体和可持续发展理论，对其管控体系和技术方法进行探索与创新。
在城市更新地区详细规划管控要素方面，需要加强全过程多层次的有机衔接，将更新规划内容整体纳入详细规划；构建涵盖全域全要素的管控指标体系，实现详细规划刚性和弹性结合；针对更新地区的个性特点，因地制宜选择差异化和多元化的更新模式；强化总体统筹、上下传导和设计研究，坚持积极的开门规划和公众参与。
在城市更新地区详细规划技术方法方面，需要针对既往更新价值导向偏差、问题诊断精准度不够、数据分析集成度不高以及优化决策系统性不强等技术瓶颈性问题，积极探索包括城市体检评估、特征价值研判、更新潜力评测、更新区识别划定以及更新优化决策等关键技术方法，以提高城市更新地区详细规划的科学性、专业性、合理性、精准性和可操作性。
供稿单位：中国城市规划学会城市更新分会
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