近期，累计票房达38.48亿元并获得“金鸡奖”最佳剪辑奖的电影《孤注一掷》引发“未批先拍”争议，“剽、抄、抢”等阻碍电影强国发展的行业乱象也再次引发关注。
“前置程序”有法可依
多年来，我国电影产业已在《中华人民共和国电影产业促进法》《电影管理条例》《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》等法律法规体系的保驾护航下，得以繁荣发展。
这些法律法规均对电影剧本备案作出要求，明确其为法定前置程序。具体来说，《中华人民共和国电影产业促进法》第十三条规定：“拟摄制电影的法人、其他组织应当将电影剧本梗概向国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门备案；涉及重大题材或者国家安全、外交、民族、宗教、军事等方面题材的，应当按照国家有关规定将电影剧本报送审查。”
《电影管理条例》第二十六条要求，电影制片单位依照前款规定对其准备投拍的电影剧本审查后，应当报电影审查机构备案；电影审查机构可以对报备案的电影剧本进行审查，发现有相关禁止内容的，应当及时通知电影制片单位不得投拍。
《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》第二条明确，未经备案的电影剧本（梗概）不得拍摄。
“行业常见做法”从何而来
媒体报道显示，电影《捕鱼之放手一搏》在2021年9月拍摄完毕并进行了公开宣传，在2023年2月才获得上海市电影局拍摄许可，在2023年6月9日更名为《孤注一掷》。且按《中华人民共和国电影产业促进法》第三十一条规定，《孤注一掷》涉及公安题材，拍摄前需获得公安部门的审查意见。而就目前媒体报道来看，拥有《捕鱼行动》创意、素材、剧本、著作权和拍摄许可的宁波空谷幽水公司获得了公安部门的审查，而由双方合作项目《捕鱼之放手一搏》更名而来的《孤注一掷》并没有获得公安部门的审查。
根据《孤注一掷》出品方坏猴子影业在网上公布的资料显示，“未批先拍”是“主管部门在电影审批中的常见做法”，同时列举了多个“未批先拍”的案例。既然法律法规的规定清晰明确，“行业常见做法”又从何而来？
《电影产业促进法》第四十七条规定，擅自从事电影摄制、发行、放映活动的，由县级以上人民政府电影主管部门予以取缔，没收电影片和违法所得以及从事违法活动的专用工具、设备；违法所得五万元以上的，并处违法所得五倍以上十倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足五万元的，可以并处二十五万元以下的罚款。
然而多年来，又究竟有多少影片受此惩处？
监管“最后一公里”之困
有法可依，违法必究，是依法治国原则的重要体现，任何领域概莫能外。加强对电影行业违法行为的执法，需要切实梳理电影行业的管理体系。
公开信息显示，电影行业的国家主管部门是国家电影局，负责管理电影行政事务，对电影制片、发行和放映环节进行指导和监管，同时负责组织审查电影内容，协调和指导全国范围内的重大电影活动，并承担国际合作制片、影片输入输出以及国际合作交流等任务。某种程度可以这么理解，国家电影局拥有行业管理的职能，却没有相应具体明确的执法权力。
当乱象频仍，谁来执法？笔者了解到，2018年，中共中央办公厅秘书局印发《文化和旅游部职能配置、内设机构和人员编制规定》（下称《规定》），首次在中央部委成立文化市场综合执法监督局。《规定》第三条第(十)项明确：文化和旅游部的主要职责包含，指导全国文化市场综合执法，组织查处全国性、跨区域文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游等市场的违法行为，督查督办大案要案，维护市场秩序。
有专家认为，在中央部委层面成立文化综合执法监督局，形成了大综合、大文化的综合执法机构，能够有效解决多方执法的困境，有利于发挥各地文化综合执法机构的优势。
根据《规定》，文旅部的文化综合执法监督局拥有查处违法行为、督查督办大案要案的职责，但并未被赋其中央层级的行政处罚权。具体的行政处罚权，掌握在各地的文化综合执法部门手中。而之所以会出现《孤注一掷》这样的违规而“不究”的情况，笔者认为可能有两方面原因。
一是审管脱节。成立新的文化综合执法监督局，可以统筹出版、版权、电影等大文化领域的统一监督、专业指导和综合执法，避免了行业管理部门既做“运动员”又做“裁判员”的尴尬局面，但这也带来跨部门配合的难题。如果行业管理部门和执法监督部门没有形成顺畅的沟通协调机制，那就极有可能形成“两不管”的真空地带，亦或陷入“发现了问题，却找不到人来管”的尴尬境地。二是职责不清。目前文化综合执法的体制还需要进一步捋顺，比如，目前还有很多省级的文化综合执法部门的行政处罚权归属仍然不清晰。但无论哪个原因，都不应该成为“有案不究”的理由。
既要“放得活”也得“管得住”
处理好“放”与“管”的关系，归根结底还是处理好“看不见的手”和“看得见的手”这对辩证关系。
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。
2023年，中国电影市场经历了强劲的复苏，总票房达到549.15亿元，同比增长83.4%。观影人次也达到了12.99亿，创下自2020年以来的新高。
近几年，国产电影在市场中占据绝对主导地位，2023年国产电影贡献了近83.8%的票房。全年票房过亿元的73部影片中，国产影片占据了50部，票房排名前10位均为国产影片，这种趋势在2024年仍在继续。
电影内容的多元化和高质量发展是推动市场增长的关键。2023年，国家电影局处理备案影片数量达到3008部，为市场提供了丰富的内容储备。
为了“放得活”，相关部门也在积极想办法，影视行业近期就有政策利好。2024年12月13日，《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》发布，修改后的《广播电视管理条例》，删去了“设立电视剧制作单位审批”的相关条款。这一举措无疑是“放得活”的具体例证，受到了市场欢迎。
“管得住”则是社会主义市场经济现代化发展的一体两面。换句话说，“放得活”是追求的目标，“管得住”则是必须具备的能力。而通过法治来促进市场公平与活力，是“管得住”的另一层含义。
聚焦到电影行业，目前相关法律依据是明确的，执法权限也是清楚的，对于违法规、扰乱市场秩序的行为，相关部门理应“该出手时就出手”。如果听之任之，往小里说，对那些合法合规电影从业者明显不公；往大里说，则是不利于营造良好的市场环境，甚至阻碍整个电影行业的健康可持续发展。
因此在这个问题上，笔者建议国家电影主管部门，要加强与执法部门沟通协调，对电影市场中出现的“剽、抄、抢”等违法现象以雷霆手段予以整顿。电影《孤注一掷》及其引发的“未审先拍”争议，或可成为一次契机，厘清电影行业乃至文化行业一直存在的行业管理和执法监管“两张皮”现象，切实夯实监管主体责任，为电影强国之路扫清障碍，善莫大焉。
文/孙建章（京师律师事务所权益合伙人）
编辑/乔颖
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