人民网记者 马晓波
江苏淮安市清江浦区低效闲置资源处置工作现场指挥部内，墙上三张地图格外醒目：一张是低效闲置资源用地工作进展图，一旁是两张“清江浦开发区西片区低效用地清理示意图”，见证着“正在清理”的蓝色区域逐步被“已收储”的绿色区域覆盖的过程。
地图上的变化在现实中呈现得更为直观：一批“小散乱”“厂中厂”已不见踪影，取而代之的是成片分布的标准化厂房。“清江浦开发区西片区已完成地块处置53处，盘活了86.5%的低效用地，保障了一批重特大产业项目的顺利落户。”清江浦产业发展集团资产管理部负责人陈望陵说。
党的二十届三中全会指出，“优化城市工商业土地利用”，“盘活存量土地和低效用地”。三年来，清江浦区累计完成低效闲置用地处置74处，盘活土地3533亩，获评江苏省自然资源节约集约利用模范区。低效用地腾笼换鸟涉及利益关系调整，如何稳妥处置、做出成效具有借鉴意义。近日，人民网赴淮安市清江浦区实地调研，探寻当地变“低效地”为“高产田”的密码。
正在盘活中的安鑫家纺地块。人民网记者 马晓波摄
腾笼换鸟 需破死循环
“真是一天一个样儿!”12月8日，深圳卓锐思创科技有限公司董事长刘陵刚又一次来到清江浦开发区了解项目进展。今年4月，清江浦区政府与卓锐思创就QFN(无引脚封装)芯片封测项目签约，确定建设多条新型芯片封装测试生产线，预计投产后年产值达20亿元。
“这个项目体量大、质态好，符合我区智能制造装备的主导产业定位。而要放在3年前，还真不一定落得下来。”清江浦区委常委、开发区党工委书记王磊介绍，该项目占地60.8亩，项目用地是由三块低效用地盘活后“凑”起来的。
这也是不得已而为之。“主城产业起步早，一些企业质态已经跟不上时代发展要求。开发区西片区4007亩工业用地上，有6成被相对低效的企业占着，不少是小散污企业，有些厂房出租后成为‘厂中厂’，问题纷繁复杂。”王磊说。
以卓锐思创项目地块为例，过去由三家公司使用，其中两家是危化品运输企业，征收需要考虑安置、补偿等事宜。“最常见的处理方法是，给予企业的安置补偿需在协商签约后发放，但这些企业的土地使用权和房屋产权往往抵押在银行。被清退的企业产能低下，无力偿还银行贷款，就无法签约腾地，低效用地清理工作陷入死循环。”王磊说。
为腾挪城市发展新空间，淮安市委把“解决好空间要素足不足的问题”作为重点解决的五个方面问题之首，要求全面开展低效闲置资源处置盘活。2021年起，清江浦区坚持以“亩产论英雄”，一场探索性实践拉开帷幕。
“之所以选择清江浦，在于这里优越的地理位置、便捷的城市交通、良好的产业基础以及广阔的市场——淮安处于长三角经济区、环渤海经济区和淮海经济区的交汇地带。”刘陵刚今年多次探访项目进展，园区“锈色肌理”的快速褪去给他留下了深刻印象，“未来，这里将建成我们的全国研发中心。”
干部敢为 改革添底气
如何盘活存量土地和低效用地，解决“死循环”难题？
作为当地低效闲置用地清理征收的责任单位，清江浦产业发展集团副总经理祁笑言介绍，2022年9月，他们在处置淮安某汽配公司的地块征收时想到了一个办法，“就是把搬迁补偿首付款先拨付给公司偿还银行贷款。”
然而，这样的解法也存在漏洞。“企业如果不把首付款用于偿还贷款，可能会导致国有资金流失，低效闲置用地清理工作就难以持续推进。”祁笑言说，“最终集团总经理办公会研究，并向区纪委备案后，我们决定与被处置方签订借款合同，并约定借款只能用于偿还银行抵押债务，同时通过签订不动产抵押合同、办理第二顺位抵押等形式将国有资金支付风险降到最低，保障了一个亿元项目的落地实施。”
按照市、区国有资产监督管理相关文件精神，区属企业原则上不得向民营企业提供借款。2023年2月，清江浦区纪委根据《关于实施尽职免责激励担当作为的暂行办法》，对祁笑言和清江浦产业发展集团董事长岳波二人予以容错免责。“要破解一些深层次的问题和壁垒，就要敢想敢试。”该区纪委相关负责人表示。
“盘活低效能用地，钱从哪里来是个大问题。”岳波说，当地紧扣市场化路径，通过联合社会资本合作开发筹集等方式，把收储的土地转化为优质资产，并将土地盘活后新落地项目的税金奖励、已收储土地的出让金和对外租金作为企业的投资收益，有效实现了资金长期刚性平衡。
干部敢于直面难题，改革创新有了底气。探索开展权证 “容缺办”、“问题楼盘”化解、 工业厂房办证等，一批问题很快有了解法。
东煦电子生产车间。清江浦区委宣传部供图
对症下药 有了方法论
江苏东煦电子科技有限公司是一家电子级胶带生产企业，其项目用地也是经盘活而来。该公司生产厂长刘美交说，虽说8月才投产，今年产值也能突破亿元。
低效用地“化零为整”，闲置厂房“腾笼换鸟”，为一批大项目、好项目落地提供了可能，清江浦开发区也由此焕发了新活力。王磊说，老地块短期内展现新画风，得益于清江浦区将不少“个性解法”升级成了“方法论”。
低效闲置资源的处置、盘活，普遍面临标准难界定、处置方式难统一、无证资产办证渠道难打通的“三难”问题。在界定标准方面，清江浦区紧盯“都市型园区”定位，主动对标先进地区，反向审视开发园区现有的资源配置和产业结构，从“产业、产出、产效”三个维度破题。产业上，不符合装备制造、生物医药、新能源等都市型工业的；产出上，近三年亩均税收不到6万元/年或亩均开票不到200万元/年的；产效上，已竣工2年以上投资强度不到协议条款约定标准70%，设备投入不到50%的；符合上述任一情况，即属于低效闲置资源。
针对无证资产“办证难”，当地分类制定处置措施，打通土地带建筑物挂牌、不动产权证注销再恢复、资产过户、土地收储等多个跨部门审批通道，较好解决了这些土地厂房原始权证资料缺失、用地手续不全等问题，将“无证资源”转化为“有价资产”。
“‘腾笼换鸟’是一项涉及法律、政策、执法、市场、财税等多领域的系统工程，难度可想而知。”在陈望陵看来，相较而言，企业更加信任法院。在处置利用环节，由法院对拟通过司法拍卖、破产清算的地块提出解决方案。法院为相关案件设立了“快审快判”通道，确保各方合法权益得到妥善保护，同时让整个流程能够较快推进。
盘活出新后的清江浦开发区正在被市场认可。2021年之前，园区厂房租金为6元/平方米，如今翻了一倍；一批科技含量高、投资强度大、带动能力强、亩均效益高的重大产业项目陆续落地，其中涉及42个亿元以上项目。
2023年，清江浦区获评江苏省自然资源节约集约利用模范区，并获得250亩土地指标奖励，相关经验做法目前正在淮安市推广。
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