*本文为《半月谈》2024年第24期内容
编者按： 2024年，是我国社会工作具有标志性意义的一年。
这一年，中央社会工作会议首次召开。习近平总书记对社会工作作出重要指示，要求坚持以人民为中心，践行新时代党的群众路线，坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，健全社会工作体制机制，突出抓好新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设，不断增强党在新兴领域的号召力凝聚力影响力；抓好党建引领基层治理和基层政权建设；抓好凝聚服务群众工作，推动新时代社会工作高质量发展。
这一年，社会工作部门从中央到地方组建完成。2023年，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，提出中央组建社会工作部，并在省、市、县三级党委组建社会工作部门。一年多来，从中央到地方，机构改革深入推进，社会工作部门在基层完成落地，相关工作稳步开展。
在这一过程中，我国社会工作的新思路愈发清晰，新布局逐渐展开，新部门开始谋划新作为。为此，半月谈编辑部组织记者采访多地社会工作部门负责人、基层干部和相关专家，全面剖析升级版的社会工作。
总策划：叶俊东
议题实施：周清印、高远至
策划编辑：孙文豪、李坤晋
采访调研：尹思源、李伟、吴文诩、
刘懿德、夏亮、孙文豪、李坤晋
开启社会工作升级版（上）
新思路引领新布局
半月谈记者 李坤晋
我国社会工作的升级版，首先表现在思路和认识上——内涵扩展、理念升级、路径也更新了。
内涵扩展：践行群众路线的“大社会工作”
早前，我们所说“社会工作”，更多指专业社会工作。这是一个来自西方的舶来概念，主要面向各类特殊群体，如儿童、老人、残疾人、贫困人口、失业者等，以社区及各类社会组织为载体，提供社会福利服务。中国人民大学社会学院教授李迎生认为，当前社会工作逐渐转向“大社会工作”，其服务对象扩展到全体人民，更强调社会治理功能。
习近平总书记强调，社会工作要抓好凝聚和服务群众工作。“从社会工作部在党口部门的定位和职责来看，社会工作部是党的群众路线的重要践行力量，新时代需要让党的这一法宝焕发新的活力。”中国社会科学院社会学研究所城市社会学研究室主任、副研究员肖林认为，社会工作部能够团结群众服务大局，也能够及时回应群众诉求，激发群众参与基层治理的活力。
社会工作与群众密切相关，其重心在基层治理。“基层是国家与社会的一个交接面或者结合点，是一个互动地带。”肖林认为，基层治理在社会之微，也是国家之基。基层直接面向群众，基层处理的是千家万户的小事，也是社会的大事。
社会工作的内涵变化，不仅在于扩展服务对象，还在于根据中国具体实践，培育与社会治理相关的能力——“情、理、法”结合的群众工作能力。“基层常常出现突发、棘手情况，需要在平时与群众建立信任，需要长期实践积累下来的经验。”肖林说，当前做好社会工作，要求坚持以人民为中心的价值导向、具备相关的专业能力、熟悉民生领域政策法规，三者缺一不可。
专业社会工作者的工作理念与工作方法在做群众工作时不会失效，应该被吸收到社会工作当中。“专业社会工作从优势视角、助人自助理念出发，使用个案、小组、社区工作等专业方法，有定位问题、干预、资源协调、效能评估等一套工作机制。”李迎生说，这与社区工作者基层议事协商、应急管理、化解纠纷等工作方法有重合，可以对基层治理起到补充和提升的作用。
理念升级：党建引领，塑造社会共同体
基层治理具有综合性，事务繁杂，参与主体多元，涉及基层政府及其派出机关、公共服务平台、各类社会组织、辖区机关企事业单位等。如何协调多元主体、整合各方资源？党建引领是关键。
党建引领并不是大包大揽，替代一切，而是要发挥政治引领、组织引领、机制引领作用。北京师范大学社会学院副教授王海侠认为，党建引领是一种柔性机制，能够弥合社会各种群体因处境不同而导致的认知差异，凝聚社会共识，推动建立共建共治共享的社会共同体。
“党组织具有弥散性与渗透性，能够打破组织边界，形成与科层制不同的整合功能。”肖林提出“基层党建的社会化”，让党建引领走向“体制之外”。这对党的建设提出了更高要求——完善新兴领域群众利益协调和表达机制，促进非公企业与社会组织健康发展；通过党的建设唤醒更多人的志愿精神和公共意识，将高流动性的人群和原子化的个体整合进治理体系当中。
王海侠认为，党建引领基层治理需要由事务性出发，回归到人民性。对于新就业群体的劳动保障、非公企业资源获取、社区养老与托育需求、社会抑郁焦虑心理等问题，党组织应当予以充分关注，社会工作部通过自身的组织力量，摸准群众需求，推动支持系统建立，共同寻找解决办法。
“在社区治理中，需要一个中介性质的力量来统筹众人的利益诉求。党组织在人民群众之间具备天然的权威性和信任根基，这是弥足珍贵的。”肖林说。党员干部发挥先锋模范作用，建立党组织与人民群众之间牢不可破的信任网，多元社会主体才能成为基层治理中可以动员的坚实力量。
路径更新：基层治理从分散走到整合
近年来，中央层面针对社区治理、乡村治理、城乡社区协商、乡镇政府能力建设、社区工作者队伍建设等领域工作，出台了相应的政策文件，为加强党建引领基层治理提供了有力制度保障。
但是基层治理的一些问题仍然比较突出。李迎生认为，当前基层治理存在重管理、轻治理的倾向，自上而下的管制较多，协商协同不足。这也意味着，多元主体的力量未被充分调动，社会组织与社会力量发育不足，群众参与不充分、不平衡。
受访专家表示，群众参与不充分主要体现在参与动力不足、意识欠缺，群众参与渠道和平台搭建不完善。在城市社区，人员流动性较强，未形成社区归属感，多是中老年群体参与，青年群体参与不足。乡村空心化问题严重，老人、小孩较多，难以形成村民互助体系。同时缺乏积极分子和自我造血、活力充足的社会组织，协商议事等关键环节缺位。
此外，一些急难愁盼的事情因基层政府部门权责划分不明晰，社会资源分散，工作难以推动。社区工作人员承接政府各条线的行政任务，压力大负担重，只能将少部分精力投入到服务群众的工作当中，陷入“小马拉大车”困境。
这些问题都不是单一问题。“传统的部门工作逻辑并不适用于基层治理，基层治理的综合性决定了需要政府各个部门协同，职能部门的触角延伸到基层，需要有相关人员来统筹。”中国社科院大学政府管理学院教授蒋敏娟说，社会工作部门的成立，可为基层治理整合汇聚资源、制定政策法规、构建服务体系、培育专业人才等提供坚实的政治保障。
专家认为，基层治理不仅涉及党政协同的问题，还涉及调动群众参与的问题。在各级党委组建社会工作部门，不仅是机构上的改革，也是推进基层治理路径上的更新，即希望以新部门为牵引，将基层治理碎片化的部分粘合在一起，尤其是加强基层组织与群众联系的紧密度，通过搭建平台、畅通渠道、规范机制，系统性提高群众参与治理的自主性和积极性。
开启社会工作升级版（下）
新部门谋划新作为
半月谈记者 尹思源 李伟 吴文诩 刘懿德 夏亮 孙文豪
新一轮机构改革中，地方层面的改革任务在2024年年底前完成，组建社会工作部是改革重点任务之一。中央明确，作为党委职能部门，社会工作部要延伸至县市区一级。
2024年11月，习近平总书记作出重要指示强调，“社会工作是党和国家工作的重要组成部分”“做好社会工作是全党共同责任”。今年以来，各地社会工作部门相继成立。作为与人民群众、基层工作联系最为紧密的党委部门之一，如何在机构改革的“物理反应”之下，推动形成中央改革意图贯彻落实、持续优化社会工作能力的“化学反应”，全国多地社会工作干部就此坦诚建言、共谋良策。
应改革生，向基层去
社会工作与社会治理密不可分。2013年，党的十八届三中全会第一次在党的正式文件中提出“社会治理”概念。2022年，党的二十大进一步部署“完善社会治理体系”。2023年，中央决定成立社会工作部，并要求省、市、县级党委组建社会工作部门，这是适应我国现阶段社会发展趋势和治理需求的应时之举。
社会工作部门成立之前，上海、北京、广东、四川成都等地已有设立地方社会工作委员会的探索尝试，这为加强党对社会领域工作的集中统一领导，积累了一些先行先试的经验。但部分受访专家认为，过去地方上的社会工作委员会面临“上不接天、下不接地”的局面，一定程度存在资源难统筹、措施难落实等问题。
中央社会工作部组建完成后，全国各地社会工作部门在今年也纷纷挂牌成立并正式运行。“党委社会工作部应改革而生，要以‘探路者’的责任感使命感推进工作，以思想破冰促进改革创新，以作风转变强化担当作为。”多位受访社会工作部门负责人表示，社会工作部门成立，将原来需要在多个部门之间流转的事务集中到一个部门，如何借此提高决策和办事效率，仍需经过一个实践探索的过程。
半月谈记者采访发现，县市区一级社会工作部门干部有丰富基层工作经验，多有部长从乡镇街道党委书记调任；干部组成来源多元，如湖北省十堰市茅箭区委社会工作部干部来自区委政法委、区创文办、区民政局、区住建局等多个单位，内蒙古通辽市科尔沁区委社会工作部班子成员分别从区信访局、区委组织部、区纪委监委调任。受访基层社会工作部门负责人认为，这有助于加强各部门统筹，建立行动协调、功能整合的社会工作体系。
县级社会工作部门直接面对基层，面对群众。浙江省杭州市桐庐县委社会工作部副部长张步善介绍，部门甫一成立，就赴14个乡镇（街道）21个村社，围绕基层治理三级矛调体系、网格化管理等方面展开专题调研。此外，多地明确，由一名乡镇（街道）党委副书记（分管领导）对接县级社会工作部门，再由副书记把相关职责任务分派到街道各职能办公室，逐步理顺县（市区）-乡镇（街道）-村（社区）三级社会工作体制机制。
“作为党委部门，要通过党组织引领，将分散的群众、各类社会组织等团结起来，避免基层治理‘一盘散沙’的局面。”多位受访者表示，从部门职责可以看出，社会工作部是“基层部”“群众部”：基层治理是国家治理的基石，人民信访是基层治理的“晴雨表”，行业协会商会是基层治理的重要领域，“两企三新”既是基层治理的对象也是工作力量，社会工作人才和志愿者是基层治理的支撑力量。“要以基层治理的大逻辑引领社会工作高效统筹联动，让党的领导在基层落地生根、开花结果。”
条多面广，亟待破题
“不可否认，社会工作部门工作难度是极大的。”一位受访的基层社会工作部部长对半月谈记者表示，社会工作部门“条多”“面广”，起步运行阶段不可避免会面临客观存在的难题。
部分受访对象反映，社会工作部门覆盖面广，要摸清非公党建、志愿服务队伍、社会工作人才等社会工作对象底数存在困难，部分志愿组织、社会组织在市县两级不同部门重复登记，服务半径超过县域范围，如何加强对其管理服务有待探索。中国社科院社会学研究所城市社会学研究室主任、副研究员肖林认为，“体制之外”是社会工作部门工作职责的一大特点。“‘三新’组织、志愿者、各类社会组织等以往党建覆盖不足，少有前期经验可以借鉴。”
涉及范围广、利益纠葛多、事务多且杂，社会工作领域如何整合资源是不可回避的一个难点。从运行现状来看，社会工作部门职责涉及组织、宣传、政法、民政、农业农村、市场监管等多部门原有职责。这些职责与原部门其他职责融合度高，要剥离出来难度高，工作相互交叉的情况很难避免。
“上级明确，党委社会工作部统一领导信访部门，但目前依旧是分散办公、各管一摊。”一位基层社会工作部门干部说，一些划转领域虽然定了编制，人员也来报到了，但具体业务仍然在原来框架下运转，相关工作人员依然向原部门领导汇报工作。此外，如接诉即办、网格化管理等体量大、人员多的业务，一些地方也尚未有效融入社会工作部门。
半月谈记者了解到，一些社会工作领域职责落实到基层，仍分散在组织、民政、政法、宣传等不同条线。“有的是党委分管，有的是政府分管，基层习惯各抓一条、各管一段，社会工作‘最后一公里’尚未真正打通。”有受访基层社会工作部部长表示，县级党委社会工作部对下相应机构和人员配备还不健全，相关职能延伸时常出现“一对多”现象，影响工作效能。
条多、面广既是现存难题，也是发展优势。湖北省十堰市茅箭区委社会工作部部长王耀禄认为：“这些工作原来隶属于各个党政部门，基层的整合功能受限，现在转隶到社会工作部，应该扬长补短、有所创新，更好地将制度优势转化为治理效能。”内蒙古锡林浩特市委社会工作部部长王文龙认为，要在全面细致梳理的基础上加强协商讨论，从制度层面明确各部门权责，使职能划分有章可循，避免因对政策法规理解偏差导致的职能冲突。
中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副教授张克等专家认为，在机构设置和职能配置上，下级地方党委社会工作部应与上级基本对应，从中厘清与其他各部门的职责边界。在具体落实过程中，要注重“小切口”突破，做一件是一件，做一件成一件。“组建基层社会工作部门，一个重要内容就是要重新理解、塑造党和社会的关系。要尽最大可能动员社会各方面力量，共同参与到基层治理中。”张步善说。
找准落点，建强机制
党的二十届三中全会提出，健全社会工作体制机制。“建好基层治理的机制，是我们工作的一大任务。”北京市海淀区委社会工作部部长王世松等受访者认为，要把握好党委社会工作部门与其他党政部门、“两企三新”、社会组织等主体的关系，通过建机制、搭平台、强队伍、聚合力，让原有的治理能力迈上新台阶。
健全汇集民智、化解民忧的体制机制；健全党建引领基层治理的体制机制；健全深化行业协会商会改革的体制机制；健全增强党在新兴领域号召力凝聚力影响力的体制机制；健全加强社会工作者队伍和志愿服务体系建设的体制机制……中央社会工作部明确提出，社会工作是系统工程，只有不断健全制度机制，才能明晰各方权责关系，实现资源整合、力量融合。
“商业中心、科技园区、地铁站周边集聚效应、‘潮汐’现象明显，该如何破解？”“小区里许多‘僵尸车’如何处置”……近期，海淀区清河街道、万寿路街道等地社区召开“大家商量着办”协商座谈会，这是海淀拓宽群众有序参与基层治理的重要渠道。同时，海淀根据基层重点关注、矛盾集中、问题突出的事项制定法律指引，出台“围着基层转”工作措施。
要让基层民主协商见效，就要为其提供制度支撑。目前，海淀初步形成了坚持党建引领，以“大家商量着办”为方式手段、以“围着基层转”为有效保障、以“共建美好家园”为目标价值的制度框架。
要让基层既充满活力又和谐有序，就须促进资源力量有效整合。天津市北辰区委社会工作部部长祝国清介绍，北辰正大力构建“一核多圈、多委合一”的工作体系，在社区党组织领导下，建立居委会、业委会、物业企业等“多委”联合办公机制，合力参与协商议事、矛盾排查、纠纷调解等基层治理工作。张步善介绍，桐庐在基层减负方面建立联审准入工作制度、跨部门定期分析研判机制，对职责不清、推诿扯皮等问题，及时梳理界定，向相关部门进行反馈。
注重制度建设的“性价比”，是多位受访基层社会工作部门负责人的共识。要尽可能利用现有资源，联动相关主体共同建机制、搭平台、抓落实。基层社会工作部门能够将以村居自治为代表的基层民主制度体系、基层各类组织参与的治理体系有机统合，从而避免过去资源重复、工作重复的局面。
联合政法委等共同建立社会治理中心、联合企业建立社会组织孵化中心、利用快递网点搭建“三新”党建阵地，利用“外卖驿站”搭建议事协商平台……从基层实践中可以看到，将基层治理体系与各社会主体原有运行体系相融合，社会工作部门可更好发挥在扩大参与、协调利益、防范风险、化解矛盾、维护稳定等方面的重要作用。
干在当下，利在长远
“从现阶段来看，基层社会工作部‘搭架子’的事多，能短期内见效的事少。”一位受访基层社会工作部部长认为，社会工作干在当下，利在长远。
怎样搭好架子？多位受访者认为，根据中央要求和三定方案，加强社会工作领域统筹协调是重中之重，但“统而难调”的问题比较突出。以党建引领基层治理为例，部分地区规定由组织部门“牵头抓总”，社会工作部门“统筹实施”，但具体落实过程中，仍多依靠组织部门协调各方。一位县级社会工作部门干部表示，在县域范围内，社会工作部与其他部门级别相同，协调其他部门共同开展工作难度较大，这是需要破解的现实问题。
社会工作领域广，范围大，仅靠一个部门不可能解决所有问题。受访者认为，社会工作部门要突破“钟摆效应”，一方面要警惕基层组织涣散薄弱导致基层失管，另一方面也不能让党建引领变成了大包大揽，应做到统筹而不包办、领导而不代办。社会工作部门要在细化、聚焦职责的基础上，建强社会工作队伍，通过人的能力提升，推动工作见效。
具体而言，社会工作部门应立足本职，在加强自身干部队伍建设基础上，还要建设一支高素质信访工作队伍、建立一支素质优良的社区工作者队伍、不断发展壮大志愿服务队伍等，使队伍更广泛地深入基层，夯实基层治理的基础。
“基层社会工作者应是连接各方的中介。”王耀禄、肖林等受访者认为，其中既有持社工证的职业化队伍，也有如村居两委干部、物业、业委会、党员志愿者等半职业化队伍，二者需协同发力，同时在能力培养上各有侧重。在队伍建设过程中，受访者认为，作为党委部门，社会工作部要把党组织建设纳入基层治理工作部署，更好打通体制内和体制外队伍的建设屏障，实现内外两股力量共同推进基层治理。
增强社会工作能力，很大程度上就是增强群众工作能力。受访者认为，县级社会工作部门要切实把工作触角延伸到基层、延伸到群众，发挥好统筹协调各部门各单位各类组织作用，共同把群众的事办好，把群众的具体需求、利益诉求协调好，把社会工作部门打造成密切联系群众、反映群众意愿、维护群众权益的前沿阵地。
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