核心提示：制定耕地保护和质量提升法，应进一步细化和完善现行法律法规中有关耕地保护和质量提升的制度安排，并将相关的政策举措上升为法律规定，完善耕地数量、质量、生态“三位一体”保护措施。

作者|管洪彦

责编|薛应军

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近日，有媒体报道，从全国人大农业与农村委员会获悉，耕地保护和质量提升法已列入全国人大常委会2024年度立法工作计划，其草案（送审稿）已报送国务院。

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。我国土地管理法、乡村振兴促进法、黑土地保护法、粮食安全保障法等法律法规都对耕地保护和质量提升进行了制度安排。但当前我国耕地“非农化”“非粮化”问题仍较突出，耕地保护形势依然严峻、任务更加艰巨。在此背景下，耕地保护和质量提升法草案（送审稿）已报送国务院。

确保耕地数量不减少

稳住耕地总量，严守耕地红线。18亿亩耕地红线是基于我国国家粮食安全战略和土地资源状况的综合考虑而划定。制定耕地保护和质量提升法，应采取措施稳住耕地总量，建立健全各项耕地保护制度：一是细化国土空间用途管制制度。粮食安全保障法、土地管理法实施条例均强调国家实施国土空间规划下的国土空间用途管制，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界。耕地保护和质量提升法应进一步细化国土空间用途管理制度，坚持耕地保护优先，明确省级人民政府耕地保护责任，严格控制跨省域补充耕地。二是完善占用耕地补偿制度。占用耕地补偿制度是落实耕地保护、保持耕地总量动态平衡的制度。在土地管理法、土地管理法实施条例、粮食安全保障法规定占用耕地补偿制度基础上，耕地保护和质量提升法应推进占补平衡改革落地，明确要求各类占用耕地补足补优，对补充耕地途径、验收等作出规定，健全监督考核机制，压实各级政府补充耕地的质量管理责任。三是加强土地用途管制，遏制耕地“非农化”。虽然2020年9月印发的《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》提出了“六个严禁”要求，土地管理法对非农业建设占用耕地的情形进行了限制性规定，但城乡发展和基础设施建设等仍将不可避免占用一部分耕地，因此，耕地保护和质量提升法应进一步明确禁止占用耕地的情形，重点强调建设项目确需占用耕地的，要加强可行性论证。四是加强耕地种植用途管控，防止耕地“非粮化”。2020年11月印发的《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》对防止耕地“非粮化”作了规定；2021年12月，自然资源部、农业农村部、国家林草局联合印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（以下简称《通知》）提出，耕地用途“五不得”；2023年“中央一号”文件将耕地用途管控项目细化到种植用途，明确利用优先顺序；粮食安全保障法规定了耕地种植用途管控制度和实施机制。为确保良田粮用，耕地保护和质量提升法应继续强化耕地种植用途管制，严格管控一般耕地和永久基本农田种植用途，原则上禁止将永久基本农田转为其他农用地。

对永久基本农田实行特殊保护。《通知》针对永久基本农田提出“四严禁”。土地管理法明确了基本农田划定范围；粮食安 全保障法、乡村振兴促进法、黄河保护法、长江保护法、黑土地保护法等法律对于永久基本农田保护也有相关规定；按照我国刑法第三百三十八条的规定，致使大量永久基本农田基本功能丧失或者遭受永久性破坏的，可能构成污染环境罪，须承担相应的刑事责任。《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》将18.65亿亩耕地保有量和15.46亿亩永久基本农田保护任务分解下达至各省份。为落实永久基本农田保护任务，耕地保护和质量提升法应进一步明确应当划为和不得划为永久基本农田的情形，规范划定和调整永久基本农田的程序，将耕地保有量和永久基本农田保护面积及布局安排等纳入国土空间规划实施监督信息系统。

确保耕地质量有提升

综合施策，提升耕地质量。制定耕地保护和质量提升法，应实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，不仅保障耕地数量，还要注重提升耕地质量。一是制定严格的耕地质量保护制度。我国优质耕地主要集中在东部湿润、半湿润季风区，中、西部地区普遍存在土壤相对瘠薄、水土资源不匹配的问题，局部地区耕地退化趋势加重，农田水利设施不完备，高标准农田建设任务艰巨。目前，我国已经基本形成以土地管理法、粮食安全保障法、黑土地保护法、基本农田保护条例等为基础的耕地质量保护法律体系。针对我国的耕地质量现状和问题，耕地保护和质量提升法应进一步完善防治水土流失和土壤污染等耕地质量提升措施，加强农田基础设施、农田水利设施建设，规范耕作层土壤剥离和再利用，推动制定耕地质量调查、监测、评价标准和技术规程，建设全国耕地质量监测网络和信息平台。二是保持和提升耕地地力。耕地保护和质量提升法应持续推动盐碱地综合改造，完善轮作休耕制度，支持现代耕作技术应用，促进耕地用养结合，保持耕地地力；加强黑土地的保护、利用和治理、修复，稳步恢复提升黑土地基础地力。

规划建设高标准农田。高标准农田建设是提升粮食单产、夯实粮食安全根基的重要制度安排。2024年9月印发的《国务院办公厅关于践行大食物观构建多元化食物供给体系的意见》指出，因地制宜、有力有效加强高标准农田建设；乡村振兴促进法、粮食安全保障法均强调国家建设并保护高标准农田。耕地保护和质量提升法应进一步规范高标准农田建设，明确高标准农田的建设标准，强化对高标准农田建设工程质量的监管，建立健全高标准农田建设工程质量监督检验体系；建立全国高标准农田数据库，将高标准农田建设的位置、范围等信息纳入数据库管理；重视对高标准农田的管护，建立管护机制，明确管护主体，落实管护经费。

确保耕地生态功能稳定

建立耕地生态保护和修复制度。长期以来，土地的过度耕种给生态保护带来较大挑战。目前，我国仍有4800余万亩25度以上坡耕地（不含梯田），还有相当一部分耕地位于河道、湖区、林区、牧区、自然保护区范围内，或受到沙化、荒漠化、石漠化严重影响，难以或不宜长期稳定利用。为加强耕地生态保护，耕地保护和质量提升法应建立耕地生态保护修复制度，鼓励采取多样化修复措施，坚持山水林田湖草沙一体化保护修复，保持并提高自然生态系统的水源涵养、水土保持、防风固沙、维护生物多样性等生态调节功能，维持生态系统整体稳定；应建立耕地生态治理机制，对存在水土流失或者潜在风险的耕地进行治理，预防和治理耕地荒漠化、石漠化、盐渍化、水土流失等；应对耕地污染现状进行监测和评估，开展耕地污染溯源和源头防治；应明确生态退耕的范围，强调生态退耕后的土地不得擅自转为建设用地。

发展绿色、生态、循环农业。为推广先进的农业生产技术，2023年7月，农业农村部农垦局发布了《全国农垦粮油等主要作物20项高产高效技术及模式》。粮食安全保障法也规定，支持推广绿色、高效粮食生产技术，促进生态环境改善和资源永续利用。耕地保护和质量提升法应鼓励支持发展绿色农业、生态农业和循环农业，推广生态环保种植技术，合理使用农药、化肥、农用薄膜等农业投入品；加强与农业生产有关的生物物种资源保护，推广种植生态保育型和环境友好型作物；构建生态循环农业产业体系，促进绿色种养循环农业发展。

法律是底线。制定耕地保护和质量提升法，旨在建立健全耕地保护和质量提升的法律制度，确保耕地数量不减少、质量有提升、生态功能稳定。应加快推进耕地保护和质量提升法立法进程，进一步细化和完善现行法律法规中有关耕地保护和质量提升的制度安排，并将相关的政策举措上升为法律规定，完善耕地数量、质量、生态“三位一体”保护 措施，从而保障国家粮食安全，促进生态文明建设和经济社会可持续发展。

（作者为吉林大学法学院教授、吉林大学农业农村法治研究院执行院长）