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科技是第一生产力，人才是第一资源，创新是第一动力。只有深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制，才能形成人才引领驱动高质量发展的倍增效应，为中国式现代化提供智核能量和人才支撑。
当前，我国科技人才创新活力尚未得到充分激发，人才发展区域不平衡不充分、阻碍人才培养开发和创新创造的体制机制问题仍然存在。 新年开新局，如何推动人才事业兴旺发展，进一步深化人才发展体制机制改革？ 一起关注。
历史走到今天这个重大节点，时代背景、发展阶段变了，挑战、机遇、任务、战略取向不同，路径手段也随之有所不同。未来五年是中国式现代化爬坡过坎、全面推进的关键历史时期，也是世界百年未有之大变局加速演进、新一轮科技革命和产业变革深入发展、全球政治经济格局深刻调整的历史时期。
当前，大国博弈加剧，国际体系和国际秩序深度调整，世界经济下行风险持续加大，全球治理面临巨大挑战。与此同时，人工智能、大数据、区块链、量子技术、新一代信息技术、智能制造、生物医药、新材料等新兴领域蓬勃发展，市场需求结构快速迭代，新场景新应用持续扩展，未来全球产业布局、经济格局加速重构。科技创新和新质生产力进一步成为增强大国竞争力的核心基础。
创新驱动实质上是人才驱动。国家竞争的背后实质上是人才竞争。习近平总书记指出，当今世界，“人才资源作为经济社会发展第一资源的特征和作用更加明显，人才竞争已经成为综合国力竞争的核心”。高水平创新型人才正在成为大国角力的战略性依赖力量。如何培养、引进和用好人才，以推动原始性、颠覆性创新，催生新产业新动能，培育发展新质生产力，是实现中国式现代化的关键问题之一。
一方面，改革开放40多年后的今天，我国经济总量已经稳居世界第二，220多种工业产品产量全球第一。根据《中国人口和就业统计年鉴2023》显示，我国就业人员接受高等教育比例达到24.1%，其中研究生占比达到1.3%。2021年国家统计局相关数据显示，我国劳动参与率达到76%，成为全世界劳动参与率最高的国家。科睿唯安2023年发布的全球高被引科学家名单表明，中国内地科学家入选1275人次，所占比例从2018年的7.9%上升至17.9%，稳居世界第二。当前，我国成为全世界人才资源规模最庞大、门类最齐全的国家，我们拥有世界最大规模的高校毕业生、科研人员、工程师和产业人才队伍。特别是党的十八大以来，我国人才队伍素质水平均值和重心抬升，高精尖队伍不断扩容，形成了典型的人才金字塔有序结构和梯队储备，在全世界经济体人才竞争中具有独特基础优势。
但另一方面，我国还面临原始性、基础性创新不足，核心技术、底层技术受制于人的困境。虽然近年来我国专利数量、SCI研究论文数量已位居世界第一，但基础研究世界级贡献有待提高，重要技术装备主要依靠进口，制造业仍处于全球价值链的中低端，在科技和产业领域还存在大量“卡脖子”问题，“从0到1”问题未能完全解决。根据《2022年中国专利调查报告》显示，中国高校发明专利产业化率仅为3.9%，其中普通本科院校发明专利产业化率仅为3.0%。根据《2023全球人才竞争力指数》（The Global Talent Competitiveness Index, GTCI）报告显示，在最具人才竞争力国家排名中，中国位居第40位。
笔者的调研显示，当前我国产业骨干人才培养不足，专业化水平不高的问题较为突出。许多被调查企业表示，对新招收的理工科大学生需要花费3年左右的时间进行再培养，才能达到企业岗位要求。对发达省市的调研表明，面对高质量发展的新情况、新问题，地方人才结构性矛盾突出，学术研究、技术技能应用人才普遍短缺。经济较为发达的东部省市，技能人才求人倍率一直在1.5以上，高级技能人才求人倍率达到2以上，高水平技术人才供给与经济发展需求脱节，不时出现“技工荒”问题。
与此同时，当前在战略性新兴领域能够解决“从0到1”和“卡脖子”技术难题的高水平创新人才不足，成为我国在数字经济等新赛道实现“弯道超车”、构建后发优势的障碍。笔者调研结果表明，虽然我国人工智能（AI）研发投入居世界前列，但“指兔子”（指明技术方向和技术路线）和“打兔子”（解决行业工程难题）的高端人才都极为短缺，不利于我国形成新产业竞争优势。在集成电路（IC）领域，在当前各地密集上马集成电路项目的大背景下，产业适用型人才不足的问题进一步凸显。地方调研发现，随着集成电路产业的迅猛发展，人才缺口大、成长周期长、人才培养不接地气等成为掣肘。不少名校毕业生对于工作领域的认识完全停留在课本上，不了解产业前沿动向，没进过车间，没摸过机器，难以胜任工程师职位。有业内人士提出，目前高校集成电路课程理论扎实，但实践性不足，课程体系和工业界的实际需求有较大距离。同时师资方面也存在对工程实践认识不足的问题，很多高校教师不具有产业行业一线从业经历，不了解业界前沿。再者，集成电路研究生的动手能力欠缺，难以快速融入生产流程。
通过地方调研发现，当前“教育部门脱离产业”“产业部门不抓人才”“人才工作职能部门离产业太远”等“两张皮”问题，制约着产业尤其是制造业的高质量发展。较多科研机构和头部企业表示，当前企业、科研机构、行业组织等在参与高校人才培养方面仍面临障碍，有丰富实践经验的企业界专家难以走进高校，教育主体的单一化问题亟待破解。在职教育方面，专业技术人员继续教育与个人职业发展、行业能力需求尚未实现紧密衔接，一线人才呼吁要进一步创新继续教育模式，提升专业培训效果。与此同时，一些地方政府对产业人才培训投入不足，金融政策支持力度还不够；企业重人才使用、轻人才培养、“现抓现用”，缺乏战略性人才储备的问题突出，这也是产业骨干人才不足的重要原因。此外，一些地方政府部门缺乏对区域优势和重点产业技术技能人才底数、结构和需求等信息的掌握，经济和产业部门与人才开发职能“两张皮”的问题广泛存在。我们看到，不同于美国有较大比例的研发人员集中于企业，我国除一些明星民营企业和大型国有企业外，企业高水平研发人才集聚能力不足，这一问题需要政府出台相关政策举措进行引导解决。与此同时，当前我国“聚天下英才而用之”的制度支撑体系尚不健全。从短期居留、长期居留、永久居留资格再到“入籍”的层级化、阶梯化海外人才引进制度体系尚未建立健全。
我国科技攻关实践反复说明：解决“卡脖子”问题，关键不在“投钱”，而在“投人”。现实表明，我国在大规模培养、集聚和使用全球一流人才智力资源方面与世界发达国家相比还有较大差距，人才队伍，特别是创新人才队伍“大而不强”的问题还没有完全得到解决。
强国建设、大国复兴要求推动高质量发展、高水平科技自立自强，而这背后要求我国具备一流创新人才队伍，形成一流人才创新体系。为此，2021年中央人才工作会议提出，“加快建设世界重要人才中心和创新高地”；2022年党的二十大提出“加快建设国家战略人才力量”的新时代人才强国战略新目标，“国家战略人才”成为核心人才队伍新阵列，同时提出“人才引领驱动”的新思维新主张新论断。“人才引领驱动”实质上是人才引领创新驱动，以人才引领创新驱动高质量发展，以人才引领创新驱动实现中国式现代化。
加快建设世界重要人才中心和创新高地，要求科技领域从引进型、模仿型创新向原创性、基础性、颠覆性创新转变，要求人才发展从重数量、重规模向重质量、重水平、重实效转变。在此背景下，传统人才发展治理结构、方式和手段都面临着新时代新需求的重大挑战。比如，人才评价破除“四唯”的背后，就是跟随式创新、模型性创新的传统评价机制与当前创新驱动发展战略要求间的矛盾逐渐成为亟需解决的实质性科技创新的阻碍和问题。
实现高质量发展和高水平科技自立自强，需要人才引领、人才支撑。现阶段，我国人才发展的主要矛盾主要表现为建设世界重要人才中心和创新高地的战略需求与当前人才队伍建设和人才工作水平不协调、不匹配之间的矛盾。如何进一步突破和解决人才发展、人才创新的体制机制重点问题，进一步激发人才创新活力，是实施新时代人才强国战略、加快建设世界重要人才中心和创新高地的关键问题。当前，我们亟待构建一套推动人才发展与高质量发展有效协同、与民族复兴战略有效呼应且能够显示世界竞争力的人才制度体系，并在此基础上塑造和形成国际人才发展竞争优势。为此，需要加大改革创新力度，优化改革创新格局，以人才引领驱动为牵引，推动相关领域系统化协同化体制机制改革，加快建立与高质量发展和新质生产力发展相匹配的新型生产关系和制度体系。
党的十八大以来，习近平总书记高度重视人才发展体制机制改革工作。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立集聚人才体制机制，择天下英才而用之”的重大改革任务。此后，在习近平总书记亲自安排部署下，2016年3月中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），人才发展被纳入国家治理体系的总体布局进行重点安排。《意见》强调，要通过深化改革，破除思想观念和体制机制障碍，“构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系”，着力形成具有国际竞争力的人才制度优势。以此为肇始，我国进入改革开放后国家首次系统性、全口径、实质化的人才发展体制机制改革期和重大人才制度调整期，“解放思想、解放人才、解放科技生产力”迈上一个历史新台阶。
这一时期，《意见》被分解细化为46项具体任务，明确36家牵头责任部门，以激发人才发展动力和创新活力为导向，围绕向用人主体放权、为人才松绑工作主线，大力推进人才培养、引进、评价、流动、激励、保障等重点领域和关键环节改革。期间，2021年出台的《中国共产党组织工作条例》重申“构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系”的改革目标。围绕《意见》落实，政府相关部门先后出台了《关于加强新形势下引进外国人才工作的意见》《关于深化职称制度改革的意见》《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》《关于鼓励引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动的意见》等一系列配套改革文件。据统计，截至2021年，全国上下共制定配套政策文件140余项，其中以中央或国务院文件印发的超过30项，各省区市出台改革政策700多项，打出了一套点上具有突破性、线上具有带动性的人才制度改革组合拳。2016年以来，以深化体制机制改革优化人才发展治理体系取得一系列重要进展（见表1）。
通过一系列系统性改革行动，党管人才工作体系得到健全强化，人才评价、使用、流动和激励机制所涉及的职称制度和职业资格制度改革、机关事业单位人员养老保险制度改革、院士增选和管理制度改革以及人才创新创业激励改革等取得重要突破，市场配置人才资源的决定性作用进一步发挥，用人单位自主权进一步下放，体现知识和创造价值的收入分配机制逐渐建立，人才分类评价、人才评价“破四唯”和项目评审、人才评价、机构评估“三评”改革深入推进。27个职称系列改革指导意见制定出台，事业单位科研人员创新创业得到支持鼓励，科技成果转化激励和知识产权保护政策得到健全，海外人才引进体系进一步完善，引导人才向基层边远贫困地区流动的工作力度得到增强，限制人才顺畅有序流动的体制壁垒正在被打破，诸如裸官、兼职、出国、科研经费使用等热点焦点问题得到重视和解决，人才发展治理体系建设更加符合国家战略发展需要，更加适应人才创新创业实际需求。
所谓人才发展体制主要指人才工作领导体系、职能分工和权责结构等；而人才发展机制则主要指将人才发展各环节联系起来统筹推进、接续运转、协调运作的相关流程和体系等。所谓体制机制改革，不仅要处理相关流程性问题，更要处理其中的结构性问题，进而触及人才制度的深层次内容。可以说，在《意见》出台之前，改革开放40多年来我国人才发展主要依靠政策创新推动，而不是依靠人才制度创新和体制机制改革实现。《意见》的出台实施是中央从顶层设计层面发力，大力补足影响人才发展体制机制滞后短板的重要举措。2023年，党中央专门成立中央科技委员会，重新组建了科学技术部，科技体制改革进一步拓展，科技领导能力进一步增强，这也为下一步围绕实现高水平科技自立自强，加强国家战略人才力量建设，推动教育科技人才一体布局、一体改革奠定了基础。
解决影响中国式现代化的体制机制问题，推动高质量发展和实现高水平科技自立自强，不仅要用好改革开放这一重要法宝，将改革进行到底，更要开拓视野、打开格局、打破壁垒，构建政策供给链条的一体化改革新格局。
教育、科技、人才工作三者之间具有重要的连接关系，是相互依托、相互嵌入、相互支撑的。站在人才工作的位置和角度看，教育是人才工作的前端，可造就“潜人才”，形成人才储水池；而科技是人才工作的后端，是人才工作的产出或效能。与此同时，相对于教育、科技工作具有既有的工作领域和职能边界，人才工作则显现出其工作可扩展的特征。统筹谋划、整体推动教育科技人才一体改革，更有利于充分发挥人才引领驱动的角色作用，也更有利于将包括教育、科技改革举措在内的人才发展体制机制改革落到实处。
深化人才发展体制机制改革任务艰巨、使命重大，其中涉及方方面面，不仅意味着对旧桎梏的破除，也意味着对既得利益者的挑战，需要站在中央高位，开展战略安排和系统推进。
推动人才事业兴旺发展，就要建立“聚天下英才而用之”的国家人才发展治理体系。党的二十届三中全会在继承和发展党的十八届三中全会、中央人才工作会议和党的二十大精神基础上，进一步深化人才发展体制机制改革。其中，围绕加快建设世界重要人才中心和创新高地，聚焦人才引领创新的基础性、杠杆性制度和教育科技人才改革一体协同等问题提出一系列创新性举措，为走好人才引领支撑的中国式现代化之路铺石修路。
进一步深化人才发展体制机制改革，在路线遵循上突出了三个“对标”。首先，对标培育发展新质生产力的现实需求。战略人才力量是形成新质生产力的根基，深化体制机制改革是培育新质生产力的动力，人才高地和人才集聚平台建设有利于进一步培育发展新质生产力的示范点和增长极。培育发展新质生产力，要求我们的科技成果，包括“论文”“专利”不能仅停留在纸面上，而是要“写在中国大地上”，转化为现实生产力；要求推动教师上讲台、医生上临床、工程师到工地车间、农业技术人员到田间地头，推动广大技术技能人才到产业一线解决具体问题、实现自身价值；要求进一步实现教育链、产业链、创新链、人才链、资金链深度融合，发展孕育基础性、原始性、颠覆性创新；要求增强企业创新主体地位，强化企业作为科技人才集聚地、开发地、创新地的主体角色，支持优势行业、头部企业打造世界级人才集聚中心、创新中心。《决定》在以上方面都进行了战略部署和改革发力。
其次，对标构建国际人才制度优势的发展要求。体制机制改革首先涉及对传统生产关系的调整。在生产关系方面，我们在人才培养、评价、使用和激励上，重书本、轻实践，重学历、轻技能，重论文、轻实效，重资历、轻能力，重白领、轻蓝领，重引进、轻培育，重院所、轻企业，重体制内、轻体制外，产业部门轻视人才、不抓人才等问题仍然存在，人才创新活力尚未得到充分激发，人才引进和技术移民制度建设尚不健全。围绕以上问题的解决，围绕推动全方位培养引进用好人才，《决定》进一步健全优化支持激励人才创新创造和干事创业的人才制度体系，努力提升对创新人才的孕育能力、发展能力、包容能力和保障支持水平。
再次，对标畅通教育科技人才良性循环的工作要求。传统上，教育、科技、人才领域本身自成体系。这种以部门行政管理为主，各自为政的“小域”资源配置方式，难以满足高质量发展背景下“大域”资源配置需求。当前从子系统角度看，三个子系统各自绩效产出繁多，但对标实现高水平科技自立自强的“大域”目标，三者的协同度、聚焦度、支撑度不足，对最高目标的贡献度有待提高。从系统最优视角界定和把握教育、科技、人才在共同任务中的工作定位、职责职能，实现教育、科技、人才跨部门统筹、一体化改革，才能产生全局性战略价值。
进一步深化人才发展体制机制改革，在关键点位上突出了三方面内容。首先，强化了新时代人才强国战略核心布局。包括完善人才自主培养体制机制，推进国家“3＋N”人才高地和人才平台建设、国家战略人才力量建设，强调促进人才区域合理布局，加强对青年创新人才的培养和支持，完善潜心研究支持政策等。建设世界重要人才中心和创新高地要求在全国层面构建人才高地和人才平台雁阵格局。当前，人才高地和人才吸引集聚平台建设是新时代人才工作的重要抓手。依托人才高地和平台建设，配套开展人才发展体制机制改革，推动开展人才政策正面清单和负面清单改革试点是重要的工作路线。另一方面，《决定》进一步突出一流产业技术工人队伍建设，提出深化东中西部人才协作举措及健全保障科研人员专心科研制度，为推动产业高质量发展，解决东中西部地区人才发展不平衡问题、支持青年科技人才创新发展提供政策对策和改革支撑。
其次，突出了下一步深化人才发展体制机制改革的重点。包括重申“授权”“松绑”的基本改革路线，完善人才评价、交流、引进制度等。其中，进一步突出了人才评价实效，明确了打通高校、科研院所和企业人才交流通道，并具体提出探索建立高技术人才移民制度等，为进一步人才评价“破四唯”“立新标”提供方向指引，为解决高校和科研院所与产业企业隔离问题打造“旋转门”，为构建“聚天下英才而用之”的支撑体系提供了增量制度供给。
最后，推动教育科技人才改革协同联动。协同深化教育综合改革，包括优化教育布局、学科布局及人才培养模式，推进高校改革，完善职业教育和学生实习实践制度，建设一流大学、学科和引进国外高校合作办学等。同时，协同深化科技体制改革，包括强化关键技术协同攻关，加强国家战略科技力量建设，扩大国际科技交流合作，改进科技计划管理机制，加强有组织的基础研究，支持企业开展科技创新，扩大科研经费“包干制”范围，赋予科学家更大技术路线决定权、更大经费支配权、更大资源调度权，完善非共识项目筛选机制，深化科技成果转化机制和职务科技成果赋权改革，加强技术经理人队伍建设，赋予科技成果转化收益分配更大自主权，改革高校、科研院所收入分配制度，对国有企业科研人员开展多种形式的中长期激励等。
从现在起到2029年，我们将坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，围绕当前人才制度改革呼声大、尚未落实、亟待突破的重点难点问题，深入推进人才评价、人才培养、人才流动、人才分配制度、创新创业激励、科研经费管理、科技成果转移转化等领域的重点制度改革，力争在培养、集聚和使用国际一流人才上有所突破，在提升人才高地平台载体能级上有所突破，在建设高质量战略人才集群和发展赋能上有所突破，在破解一系列“卡脖子”技术人才培养问题上有所突破，在推动高校科研院所人事人才管理制度创新上有所突破，进一步完善新时代人才发展治理体系，为实现中国式现代化提供人才引领支撑。
上文略有删减
选自 | 《学术前沿》杂志2024年第23期
原标题 | 深化人才发展体制机制改革：主线、突破与关键
作者 | 中国人事科学研究院人才理论与技术研究室主任、研究员 孙锐
新媒体编辑 | 常嫦
原文责编 | 桂琰
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