深刻认识“巩固和完善农村基本经营制度”，全面完整准确把握其核心要义，对做好当前和今后一个时期的“三农”工作至关重要
坚持农村基本经营制度需要从理论上回答三个重大问题——是否符合发展新型农村集体经济的方向、是否符合现代农业发展方向、小规模承包农户是否要消亡
始终保持历史耐心，从政治高度、历史维度看问题，凡涉及农民基本权益、涉及全局的重大改革事项，均持审慎态度，看准了再改
文 | 金文成
以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村基本经营制度，党的二十届三中全会《决定》提出：“巩固和完善农村基本经营制度”。
这是党中央着眼于实现第二个百年奋斗目标，聚焦解决我国发展不平衡不充分问题，着力破除城乡二元结构，加快构建城乡融合发展体制机制作出的重大改革部署；是立足我国基本国情农情，顺应我国农业生产力发展新要求作出的重大决策；是锚定农业强国建设，推进乡村全面振兴，以农业农村现代化更好推进中国式现代化作出的重大制度安排。
党和国家反复强调要毫不动摇坚持农村基本经营制度，是有明确政策指向的。一方面，要向农民讲清楚，阐明党的农村基本政策不会变，也不能变。因为农民常常怕政策变动，思想一波动，就可能导致经营预期不稳，影响农业生产长期稳定健康发展。另一方面，要向社会讲清楚，阐明中央的明确态度和政策指向，回应社会关切，澄清认识误区，进一步坚定坚持农村基本经营制度的信心和决心。
因此，深刻认识“巩固和完善农村基本经营制度”，全面完整准确把握其核心要义，对做好当前和今后一个时期的“三农”工作至关重要。
三个层次内涵
我国农村基本经营制度是党和国家尊重农民首创精神，在坚持农村土地集体所有的前提下，通过将土地承包到户形成的；是伴随农业生产实践，通过延长土地承包期、开展确权登记颁证、赋予农民对承包土地的占有、使用、收益等权利而完善的；是通过制定《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国民法典》《中国共产党农村工作条例》和修订《中华人民共和国宪法》等确立下来的。
这一制度符合农业生产特点，符合生产关系要适应生产力发展要求的规律，能够容纳不断发展的生产力。具体而言，我国农村基本经营制度的内涵可以从三方面理解。
——双层经营体制的第一个层次是家庭经营，是世界通行的农业生产经营形式，符合农业生产是经济再生产和自然再生产有机统一的特点。这一生产经营模式首先可以使农户根据市场、气候、环境和农作物生长情况及时作出决策，保证生产顺利进行；其次，可以实现自然再生产与家庭农业劳动时间的有机统一，农户能够自主安排剩余劳动力和剩余劳动时间，增加收入；最后，可以让农户获得充分的经营自主权，能够最大限度调动农民的积极性，达到解放和发展农村生产力的最终目的。
——双层经营体制的另一个层次是统一经营，一方面可以发挥社会主义集体经济优势，集中力量办大事，统筹布局农村基础设施建设和公共服务，为发展现代农业提供强有力的支撑和保障；另一方面可以发展多种形式的农村合作经济，把农民组织起来，干一家一户办不了、办起来不划算的事，走共同富裕道路。
——家庭经营和统一经营有机统一于双层经营体制框架内，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，更能适应农业新质生产力要求，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须毫不动摇、长期坚持、不断完善。
全国人大代表岳巧云（中）在北京市平谷区东高村镇现代农业产业园直播带货（2024年2月29日摄） 任超摄 / 本刊
三个理论问题
坚持农村基本经营制度需要从理论上回答三个重大问题。
第一，是否符合发展新型农村集体经济的方向。农村基本经营制度以家庭承包经营为基础，但并非脱离集体，其本质是在坚持农村土地集体所有的前提下，通过土地承包合同把集体与承包农户间的经济责任关系明确下来，实现了农村土地集体所有权和使用权的分离，是我国农村改革的一个重大创新。
因此，农村基本经营制度不仅符合发展新型农村集体经济的方向，更调动了农村集体经济组织和承包农户的积极性，是增强农村基层组织凝聚力的重要保证，对于提高农民的组织化程度、确保农民共享经济发展成果十分重要，促进了农村社会的和谐安宁。
第二，是否符合现代农业发展方向。适度规模经营是现代农业的重要特征，也是现代农业的发展方向。我国人均一亩三分地、户均不过半公顷的家庭经营生产模式，存在着经营规模小、生产成本高、抗风险能力弱等突出问题，是我国农业现代化进程中必须长期直面的最大现实，也是我国现代化面临的独有难题。
对此，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，中国创造性地提出了农村土地“三权分置”，农村土地的所有权归农民集体所有，把农民土地承包经营权进一步分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新，妥善处理了集体、农户和经营主体三者的关系，有利于调动各方生产积极性，适应生产力发展水平，符合现代农业发展方向。
第三，小规模承包农户是否要消亡。小规模家庭经营是我国农业的本源性制度。通过土地承包，形成了家家包地、户户务农的农业生产方式，是农村基本经营制度的基本实现形式。通过统一经营，形成了家庭经营、合作经营、集体经营、企业经营共同发展的格局，破解了小规模承包农户发展适度规模经营的难题，形成了农村基本经营制度新的实现形式。
实践充分证明，小规模承包农户在传承农耕文明、稳定农业生产、解决农民就业增收、促进农村社会和谐稳定等各方面都具有不可替代的作用。目前，我国小规模分散经营的承包农户有2亿多，承包着全国约80%的耕地，承担着绝大部分的大田作物生产，是我国最基本、数量最庞大的农业生产主体。
因此，小规模承包农户的存在在当前和未来一段时间内仍然具有重要意义。同时，通过土地流转、生产托管等方式，小规模承包农户也可以参与到现代农业发展中来，实现自身的转型升级。
巩固完善同向发力
农村基本经营制度是我国农村现行最重要的基本制度，对我国农村经济基础和上层建筑具有基础性作用。坚持农村基本经营制度，是党在农村最大的政策。巩固和完善农村基本经营制度，夯实党的农村政策基石，要坚持在巩固和完善两个层次同向发力，守住农村改革的底线。
——巩固农村基本经营制度，坚守农村改革的方向不偏移。从我国基本国情农情出发，走中国特色的农业现代化道路。一个是土地集体所有，一个是实行家庭承包经营，这就是鲜明的中国特色。坚持农村基本经营制度，依靠双层经营发展农业，这就是由农业大国向农业强国跨越的中国特色。
因此，我们要毫不动摇坚持农村土地集体所有，守住农村基本经营制度的“魂”；坚持家庭经营基础地位，守住农村基本经营制度的“根本”；坚持稳定农村土地承包关系并长久不变，守住农村基本经营制度的“关键”。
具体实践中，应把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，因地制宜发展多种形式适度规模经营。既不能重走“归大堆”集体化的老路，也不能走“土地私有化”的邪路，更不能人为地加速消灭承包农户的小规模生产，照搬国外搞大规模集中土地式的规模经营。
——完善农村基本经营制度，加快建强现代农业经营体系。
第一，完善家庭承包经营。聚焦保持现有土地承包关系稳定并长久不变，应从两个方向上夯实家庭承包经营基础。
一要做好第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作。当前我国农村第二轮土地承包相继到期，今后5年是高峰期。《决定》提出，“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点”，这是涉及亿万农民切身利益的大事要事，政策性强、敏感度高、社会关注度高，应严格按照中央有关政策要求，坚持“大稳定、小调整”，把住“延”字诀，严控“动地”的意图，从当地实际出发，细化政策措施，确保绝大多数农户原有承包地块保持稳定、顺利延包，给农民吃下长效“定心丸”。
二要深化承包地“三权分置”改革，规范有序引导土地经营权流转。落实承包地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”，在依法保护集体土地所有权和农户承包权的前提下，尊重承包农户意愿，支持其通过农村土地流转市场，依法自愿有偿流转土地经营权。平等保护经营主体合法取得的土地经营权，完善承包地经营权流转价格形成机制，探索防止土地流转费用不合理上涨有效办法，稳定土地流转受让方的经营预期。严禁采取下指标、进考核、定任务等方式，用行政手段推动土地经营权流转。
第二，完善统一经营。统一经营不是农村集体经济组织的专利，应坚持家庭经营、合作经营、集体经营、企业经营“四个轮子”一起转，丰富和发展农村基本经营制度新的实现形式，建立健全以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。
一要发挥集体经济组织“统”的功能和作用，积极发展新型农村集体经济。适应社会主义市场经济要求，做好农村集体产权制度改革的“后半篇文章”，把强化集体所有制根基、保障和实现农民集体成员权利同激活资源要素统一起来，让广大农民在改革中分享更多成果。加快构建产权明晰、分配合理的运行机制。充分利用农村集体自身资源条件、经营能力，因地制宜探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化发展途径，增强集体经济发展活力。同时，发展新型农村集体经济要实事求是、量力而行，严禁搞归大堆、拉郎配。深入开展集体“三资”监管突出问题集中专项整治，坚决制止侵占农民财产权益的行为。健全农村集体资产监管体系，完善民主决策、民主管理制度，严格控制集体经营风险，坚决防止新增债务。
二要发挥农民合作组织“统”的功能和作用，促进农民合作经营。农村中的生产、代销、信用、消费等各种形式的合作经济是农村经济的重要组成部分。要加快培育以农民合作社为骨干的新型农业经营主体，健全带动小农户转型发展新机制，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩。要发挥供销合作社的积极作用，深化供销合作社综合改革，增强其服务广大农民的能力和水平。
三要发挥社会化服务主体“统”的功能和作用，加快健全便捷高效的农业社会化服务体系。围绕促进服务业和现代农业深度融合，抓住农业新质生产力加速发展的历史机遇，顺应广大农民保留农村土地承包权的意愿，积极引导和支持承包农户参加农业生产托管，加大财政支持力度，健全服务标准和规范，搭建市场化运营的农业社会化服务网点（农事服务中心），把先进适用的良种、机械、装备、知识、技术和管理理念引入小农户，破解一家一户干不了、干了不划算等生产经营难题，促进农业生产标准化、经营规模化、服务社会化、管理现代化，将小农户引入现代农业发展轨道，促进小农户和现代农业发展有机衔接。
四要发挥农业产业化龙头企业“统”的功能和作用，引领和带动农民发展农业产业化经营。完善乡村产业发展利益联结机制，形成企业和农户产业链上优势互补、分工合作的格局，让农民更多分享产业增值收益。把带动农民就业增收作为乡村产业发展的基本导向，把产业链主体留在县域，把就业机会和产业链增值收益留给农民。大力发展县域范围内比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，强化产业链与创新链融合。依托农业农村特色资源，向开发农业多种功能、挖掘乡村多元价值要效益，向一二三产业融合发展要效益，推动乡村产业全链条升级。
——遵循深化农村改革主线，坚守改革底线不突破。
总体上看，应坚持把处理好农民和土地关系作为巩固和完善农村基本经营制度的主线，坚持人民立场、守正创新，先立后破，不立不破。
一方面，坚守农村改革底线，无论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了，决不能犯颠覆性错误。
另一方面，始终保持历史耐心，从政治高度、历史维度看问题，凡涉及农民基本权益、涉及全局的重大改革事项，均持审慎态度，看准了再改。创新和完善农业经营方式是一个长期的历史过程，需要时间和条件，不可操之过急，农民群众一时想不通、看不清、看不准的，不要急着去动，允许农民群众看一看、等一等，条件成熟的先试点推进。
（作者为农业农村部农村经济研究中心研究员）■
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