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1月7日，国务院办公厅公开发布2025年1号文件——《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（下称《意见》），从政府投资基金设立、募资、运行、退出全流程，分八部分提出25条具体措施。
这是首个国家级政府投资基金指引文件，从文件内容来看，政府投资基服务国家战略、推动产业升级和规范运作、防止内卷式竞争是文件倡导的两大重点。
01
服务国家战略、推动产业升级
1
明确政府投资基金战略定位
《意见》明确，政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。
按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。
《意见》指出，产业投资类基金要在产业发展方面发挥引领带动作用，围绕完善现代化产业体系，支持改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、布局建设未来产业，重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目，推动提升产业链供应链韧性和安全水平，打造具有国际竞争力的产业集群。
创业投资类基金要围绕发展新质生产力，支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技，推动加快实现高水平科技自立自强，提升自主创新能力和关键核心技术攻关能力，解决重点关键领域“卡脖子”难题。
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2
发展壮大耐心资本
耐心资本是一种专注于长期投资的资本形式，不以追求短期收益为首要目标，而更重视长期回报的项目或投资活动。无论是重点关注产业链供应链自主可控的产业投资，还是着力投早、投小、投长期、投硬科技的创业投资，均需要耐心资本的支持。
《意见》将“发展壮大长期资本、耐心资本”写入“找准定位”这一篇章，意味着政府投资基金的定位要向长看，这为做好耐心资本、长期资本奠定了基础。
发展壮大长期资本、耐心资本。合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用，积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资。在需要长期布局的领域，可采取接续投资方式，确保投资延续性。
《意见》还明确，在需要长期布局的领域，政府投资基金可采取接续投资方式，确保投资延续性。对创业投资类基金，可适当提高政府出资比例，提振市场投资信心。
此外，为解决基金管理人不敢投、不敢退、怕担责等问题，《意见》建立健全容错机制，从顶层制度层面为基金及管理机构“松绑”，鼓励政府投资基金更好发挥作用。
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02
规范运作，防止内卷式竞争
近年来，政府投资基金数量和规模稳步增长，在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用。
数据显示，截至2023年，我国累计设立政府引导基金2086只，目标规模约12.19万亿元，已认缴规模约7.13万亿元。并且政府引导基金从国家级、省市级向区县级下沉。截至2024年末，区县级基金累积规模近4000亿元，累积数量超300只。
随之而来的是部分地区盲目跟风设立基金、基金投向同质化等问题。《意见》对此进行规范。
1
县级政府应严格控制新设基金
在完善分级分类管理机制上，《意见》指出，县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。除上述情形外，党政机关、事业单位不得以财政拨款或自有收入新设基金，已经设立的要按照政府投资基金管理要求统一规范管理。
2
加强统筹，整合优化布局
《意见》重点指出，省级政府要因地制宜支持优势特色产业发展，鼓励创新创业，制定政府投资基金重点投资领域清单，明确对下级政府设立基金的审批或备案要求，防止重复投资和无序竞争。
同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金，但基金可按市场化原则对同一项目集合发力、接续支持。
国家发展改革委要会同行业主管部门充分发挥布局规划和投向指导作用，引导地方围绕当地产业发展实际调整政府投资基金布局，防止产能过剩和低水平重复建设。
3
不以招商引资为目的设基金
随着招商引资竞争白热化，招商也从“卷土地”“卷政策”到“卷基金”转变，这也从一定程度上改变了政府投资基金的生态，导致政府投资基金扎堆个别热门赛道现象，对社会资本形成挤出效应。
对此，《意见》强调，落实建设全国统一大市场部署要求，不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，依法依规强化信用约束。优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。突出正向激励政策导向，提振市场投资信心。
值得一提的是，针对当前政府投资基金在退出过程中存在的“退出渠道有限、退出机制不健全”等问题，提出了针对性举措，为构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展迈出了坚持一步。
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作者 | 火石创造 翁建萍
审核 | 火石创造 殷 莉
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