导读
中国城市规划学会理事长、住房城乡建设部原总经济师、全国工程勘察设计大师杨保军在2024年11月13日–14日举办的第四届工程勘察设计行业创新发展论坛上，作了题为《实施城市更新行动，建设宜居、韧性、智慧城市》的主旨报告。他从学习领会习近平总书记关于城市工作的重要论述、对实施城市更新行动的认识、实施城市更新行动的工作进展三方面，对如何做好城市更新工作作了详细介绍，并提出了思考和建议。下面是主旨报告整理稿，以飨读者。
本文字数：8319字
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作者 | 杨保军
中国城市规划学会理事长，住房城乡建设部原总经济师，全国工程勘察设计大师
01
学习领会习近平总书记
关于城市工作的重要论述
党的十八大以来，习近平总书记对如何做好城市工作做出了一系列重要论述，也包括一些重要的指示批示精神。在这里，我主要列举与城市更新工作密切相关的几个要点，希望大家能够领会和把握。
城市工作的基本思路是“一个尊重、五个统筹”
2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上强调：尊重城市发展规律。统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性；统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。这些重要论述阐明了城市工作是一项系统工程的总体特征，明确了做好城市工作的基本思路和科学方法。
“一个尊重”要求我们干事创业不能光凭主观愿望，而要尊重城市发展的客观规律。实践表明：一些重大的决策、一些重大的项目，如果能取得很好的成效，往往都是符合城市发展规律的，反过来往往就是事与愿违。我们看到的一些“半拉子”工程、一些不那么好的结果，往往就是违反了基本规律。城市是一个非常复杂的巨像，我们要用系统的思维来考虑，要用统筹的方法来研究和获取组织的能力，不能随便画。“五个统筹”教会了我们怎么来研究城市、怎么来面对城市的困难。
城市的核心是人
2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上指出，城市的核心是人。2019年11月，他在上海考察时指出，城市是人民的城市，人民城市为人民。无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求。2022年8月，他在沈阳考察时指出，老旧小区改造是提升老百姓获得感的重要工作，也是实施城市更新行动的重要内容。要聚焦为民、便民、安民。“一老一幼”是大多数家庭的主要关切。
城市的核心是什么？过去，我们说是抓产业、抓新区，这些东西都没错，但没有找到根本。习总书记告诉我们，只是在核心是谁？生产也好，生活也好，一切要依靠人，如果没有把人放在第一位，就出现了一些偏差。现在仍然如此，进入更新时代，我们仍要始终关注人，更新不能是一种投机驱动、冲动行为，应该是考虑人的需求驱动。找到了需求所需要的产品和服务，才能够真正地去解决问题，也才有希望。
认识、尊重、顺应城市发展规律
2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上指出，城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。城市工作中出现这样那样问题，归根到底是没有充分认识和自觉顺应城市发展规律。要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量。2020年3月，他在湖北考察新冠肺炎疫情防控工作时指出，城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立“全周期管理”意识。
进入城市更新时代，城市化水平超过66%，快速扩张的阶段已过去，接下来就要对已经建成的环境进行不断地改进。所以，城市扩张肯定有极限，但城市更新永远没有止境。城市更新时代，要盘活储量，做优增量。
城市建设要以自然为美
2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。2015年12月，他在中央城市工作会议上指出，城市建设要以自然为美，要大力开展生态修复，让城市再现绿水青山。2020年4月，他在中央财经委员会第七次会议上指出，城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置。
这一点非常重要。其中，有两个要点：一是什么是美？不同时代对美的价值取向不同。生态文明时代，我们要树立一种“自然的就是美”的观念；二是人文情怀。现在，年轻人经常讲“要关注我的情绪价值”，其实讲的就是快速城市化进程中人们的心理危机，所以要记住乡愁。乡愁是一个笼统的说法，实际上就是对人成长环境、记忆情感的附着物。欧阳修说过“人情重怀土，飞鸟思故乡”，陶渊明说过“羁鸟恋旧林，池鱼思故渊”。当今社会变化很快，我们的环境变化也很快。然而，在快速变化当中，我们的心灵变得很慢，就有些不适应。外边世界变化很快，自己就容易找不到北，很多人产生焦虑，但当自己在迷茫焦虑的时候，突然看到一个熟悉的场景、看到熟悉的朋友，一下就安定了。这就是城市化进程中的“社会病”，究竟该怎么来“医治”？这就要靠乡愁。在城市更新过程中，我们面对的恰恰很多是熟悉的建设环境、熟悉的街道、熟悉的建筑、熟悉的场景，看到就会心里非常踏实，如果全部以旧换新，像以前三年一大变、一年一小变，五年就会不认识，与世界也就建立不起关系了。记得住乡愁，就是要重视人们这种情感的需求。
历史文化是城市的灵魂
2014年2月，习近平总书记在北京考察时指出，处理好历史文化和现实生活、保护和利用的关系，该修则修，该用则用，该建则建，做到城市保护和有机更新相衔接。2018年10月，他在广东考察时指出，城市规划和建设要高度重视历史文化保护，更多采用微改造这种“绣花”功夫。2019年11月，他在上海考察时指出，像对待“老人”一样尊重和善待城市中的老建筑，保留城市历史文化记忆。2023年7月，他在苏州平江历史文化街区考察时指出，要保护好、挖掘好、运用好，不仅要在物质形式上传承好，更要在心里传承好。
所有建筑都具有强烈的文化属性，而城市被称作文化的容器。有文化的城市，其内在的精神和外在的形象是合一的；而没有文化积淀的城市，它就是一个行尸走肉，很单薄，引发不了供给。很少说约几个朋友去开发区逛街，而是去老城区，因为老城区有故事、有场所，越逛越有趣味，这就是文化沉淀。所以，不能动不动就拆旧建新，对待老城区要像对待老人一样，要有尊重，要敬畏，要做“微创手术”，采用“绣花”功夫，才能绣出一个更加美好的生活。
推进城市治理体系和治理能力现代化
2017年3月，习近平总书记在参加“两会”上海代表团审议时强调，城市管理应该像绣花一样精细。2019年11月，他在上海考察时指出，城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。2020年4月，他在浙江考察时指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。2024年2月，他在天津考察时指出，要坚持走内涵式发展的路子，创新城市治理，加强韧性安全城市建设，积极实施城市更新行动，增强发展潜力、优化发展空间，推动城市业态、功能、品质不断提升。
城市更新不只是物质空间环境的改善，也不仅仅是功能的完善，它是一个治理能力提升的过程。换句话说，城市更新时代要通过共同缔造的方式，要和居民、社会、政府各种力量一起共商共谋、共建共享共治、共管共赢。它是一个价值共创的过程，要充分沟通。实际上，城市更新就是一个新时代的群众工作。不做群众工作，就得不到大家的理解和支持。
习近平总书记关于城市工作的这一系列重要论述，深刻揭示了城市工作依靠谁、为了谁的根本问题，深刻回答了建设什么样的城市、怎样建设城市的重大命题，为推动城市高质量发展、走中国特色城市现代化发展道路提供了根本遵循和行动指南。
02
对实施城市更新行动的认识
我国城市发展历程
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国城市发展取得历史性成就，发生历史性变革。
新时代，我国城市发展取得历史性成就。常住人口城镇化率达66.16%，2012年以来年均增长1.2%。城市数量达694个，超大城市有7个，特大城市有14个。城市建成区面积达6.4万平方公里，比2012年增加1.76万平方公里。
城市人居环境更加优美，累计开工改造城镇老旧小区超25万个，惠及居民4400余万户。城市建成区绿地面积达265.4万公顷，比2012年增加62.3%。
住房发展取得巨大成就，城镇人均住房建筑面积由32.9平方米提高到超40平方米。全国棚户区改造累计开工4200多万套，帮助了上亿棚户区居民改善了居住条件。
历史文化保护传承持续加强，已有142座国家历史文化名城，312个国家历史文化名镇，1274片历史文化街区，6.72万处历史建筑。
城市建设有力扩大了内需，城市成为扩内需补短板、增投资促消费、建设强大国内市场的重要战场，城市发展带动经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。我国城镇生产总值、固定资产投资占全国比重接近90%，社会消费品零售总额占全国比重超86%。
当前，城市快速发展积累的矛盾问题得到了缓解，但仍面临一些突出问题。
城市化重速度轻质量，政绩观、发展观跑偏，建筑“贪大、媚洋、求怪”，随意砍伐老树，拆真建假依然存在。比如，2021年9月和11月，习近平总书记两次对广州大规模迁移砍伐城市树木作出了重要批示。原因是自2020年底以来，广州在实施“道路绿化品质提升”“城市公园改造提升”等工程中，严重损毁了一批大树、老树，破坏了城市自然生态环境和历史文化风貌，伤害了人民群众对城市的美好记忆和深厚感情，造成了典型的破坏性“建设”。
城市基础设施安全隐患较多，地下管网底数不清，破损严重，既有房屋安全隐患突出，经营性自建房频出安全事故，城市内涝问题频发，大量老旧小区配套不完善。比如，2023年6月，银川市富洋烧烤发生燃气爆炸事故，造成31人死亡、7人受伤；2022年4月29日，长沙市望城区金山桥街道的一栋居民自建房垮塌，造成54人死亡、9人受伤；2021年7月20日，郑州洪涝灾害，城市河道上宽下窄，缺乏蓄滞洪区和泄洪通道，上游78米，下游只有4.6米。
新阶段城市发展建设的新要求
2023年，我国城镇化率达66.16%，进入了城市化较快发展的中后期，有两个重要特征：
城市发展由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。全国城镇房屋4738.8万栋、662亿平方米，市政道路23万条，市政桥梁9万座、供水管线44万条。
从国际经验看，城镇化率达到60%左右，是社会矛盾和问题集中在城市凸显的时期，不仅要解决城市化过程中带来的问题，还要解决城市发展本身产生的问题。这一时期，很多国家针对城市问题，开展了城市更新行动。比如，英国的城市复兴、美国的城市美化运动、日本的都市更新、新加坡的市区重建、韩国的城市再开发等。纵观世界城市发展史，城市更新是城市这一有机生命体的新陈代谢过程，城市的扩张总有极限，但城市更新却没有止境。发达国家一些经验值得我们借鉴。
国际上城市更新演化的阶段概述
党中央、国务院高度重视城市更新工作，将实施城市更新行动作为一项国家重大发展战略进行部署。2019年12月，中央经济工作会议提出，“加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房”。2020年10月，党的十九届五中全会提出，“实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展”，对实施城市更新行动作出重要决策部署，将城市更新作为“十四五”规划的重要任务。2022年10月，中国共产党第二十次全国代表大会提出，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”2024年7月，党的二十届三中全会提出，建立可持续的城市更新模式和政策法规。此外，中央经济工作会议、全国“两会”《政府工作报告》等也多次对实施城市更新行动作出部署安排。
实施城市更新行动的意义和任务
实施城市更新行动是贯彻落实习近平总书记重要批示精神和党中央、国务院重要决策部署的重大战略举措。我们理解，城市更新行动是以城市整体为对象，把城市作为有机生命体，以新发展理念为引领，以城市体检为基础，以统筹城市规划建设治理为路径，推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动。
实施城市更新行动是事关当前和长远的重大战略，其目标是牢牢抓住让人民群众安居这个基点，从好房子到好小区、从好小区到好社区、从好社区到好城区，进而把城市规划好、建设好、治理好，打造宜居、韧性、智慧城市。
从长远来看，实施城市更新行动，将有力推动城市高质量发展，为中国式现代化提供有力支撑；有序释放投资和消费潜能，促进我国经济持续回升向好；有序创造高品质生活空间，增加人民群众获得感、幸福感、安全感。
实施城市更新行动的主要任务，包括以下八个方面：
一是加强既有建筑改造利用。推进危旧房屋改造、房屋抗震加固、节能改造，推动建筑功能转换和混合利用。比如，深圳市妇女儿童大厦更新，充分利用老旧既有建筑结构，赋予全新立面系统，内设多种妇女儿童公共服务设施及酒店、餐饮等配套，打造充满活力、色彩缤纷的摩天大楼；西安曼蒂广场原为传统商业综合体，借助热播剧《长安十二时辰》，陕西文化产业投资控股（集团）有限公司牵头策划长安十二时辰主题商业街区，并对项目进行整体开发运营，将传统商场改造为沉浸式唐风市井生活街区，营造出历史与现代、文化与科技、生活与娱乐等多维场景。
二是推进城镇老旧小区改造。抓好“楼道革命”“环境革命”“管理革命”，下力气解决好加装电梯、停车、充电等难题。比如，北京市通州区北小园小区更新改造燃气等老化管线管道，整治楼栋内人行走道、排风烟道、通风井道、上下小道等，支持有条件的楼栋加装电梯；重庆市九龙坡区白马凼小区整治小区及周边绿化、照明环境、完善小区停车、充电、消防等配套基础设施和助残、家政等公共服务设施；河南省开封市金康苑小区结合改造同步完善小区长效管理机制，共同维护改造成果，统筹实施老旧小区、危旧房屋改造，持续提升居住环境、设施条件和服务功能。
三是开展完整社区建设。补齐“一老一小”等设施短板，开展城市社区嵌入式服务设施建设，推进“国球进社区、国球进公园”建设活动。比如，杭州滨江缤纷社区面向不同人群需求，通过存量空间整合利用，建设了社区会客厅、智慧食堂、卫生服务中心、潮流健身中心、幸福学堂等丰富设施。
四是推进老旧街区更新改造。改造老旧厂区、商业步行街、旧商业街区、城中村等，打造一批活力街区。比如，合肥合柴1972文创园是国内首个监狱改造项目，改造利用原柴油机厂（监狱劳改工厂）废旧厂房，最大限度保留厂区肌理和建筑风貌，引入多样化业态，打造家电故事馆、美术馆、时光展厅等新地标。
五是完善城市功能。建立多层级公共服务网络，补齐教育、医疗、养老、托育、体育、文化等公共服务设施短板。比如，上海将老宿舍改造成街边艺术馆；西安改造提升老市场；武汉、大连利用江滩、立交桥下的空地建设足球场，为老百姓提供了就近健身的场所；苏州改造社区老菜场，营造现代文明气息与姑苏文化相得益彰的苏式生活，让更多人回流到古城。
六是加强城市基础设施建设改造。推进地下管线管网、城市供水、污水、生活垃圾、交通等设施建设改造，推进新型城市基础设施、生命线安全工程建设。比如，上海开展苏州河滨水步行空间改造，营造连续、舒适、便捷的步行环境；深入推进城市运行“一网统管”，目前已经形成了市、区、街镇三级城市运行管理平台。合肥把城市安全作为城市建设管理中的一个大系统，通盘考虑、系统设计，有力发挥城市生命线系统“前沿哨兵”作用。
七是修复城市生态系统。修复破损山体，推进海绵城市建设，加强土壤污染修复，推进城市绿环绿廊绿楔绿道建设，增加群众身边的口袋公园。比如，南京汤山，百年采石烧制水泥留下创痕，通过生态修复，借助园博园盛会，将公园、乐园、花园、家园四园融合，打造旅游休闲度假目的地，成为中国园林传承创新的精品力作。2023年，开展城市公园绿地开放共享试点工作，在公园内的草坪、林下空间以及空闲地等区域划定开放共享区域，完善配套服务设施，更好地满足人民群众搭建帐篷、运动健身、休闲游憩等亲近自然的户外活动需求。
八是保护传承城市历史文化。城市由历史累积而成，风貌由文化滋养而生。加强历史文化街区、历史建筑的保护修缮和活化利用，更多采用“绣花”“织补”等微改造方式，让历史文化街区焕发出新的生机和活力。比如，广州市在历史保护过程中，关注细节，将具有地方特色的200余条麻石街巷公布为保护对象；泉州市金鱼巷采用微改造方式进行历史街区更新，保留不同历史阶段的空间，展示原住民真实生活状态；南京颐和路历史文化街区坚持整体保护、有机更新，对历史街巷、院落、建筑进行整治修缮，植入公共功能，激发街区活力。
前门大栅栏商圈五年行动计划中描绘的未来愿景鸟瞰效果图
南锣鼓巷雨儿胡同片区更新后风貌
03
实施城市更新行动的工作进展
工作推进情况
为深入贯彻落实党的二十大关于实施城市更新行动的决策部署，住房城乡建设部切实履行牵头职责，加强战略谋划，牵头代拟国家层面实施城市更新行动的政策文件；印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》《关于加强超高层建筑规划建设管理的通知》《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》，明确底线要求；开展城市更新、既有建筑改造利用消防设计审查验收，房屋体检、房屋养老金、房屋保险制度等试点，推广地方好经验、好做法。
国家发展改革委推动印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，将实施城市更新和安全韧性提升作为四大行动之一。在“一揽子增量政策”明确，要加强城市更新的重点建设，通过中央预算内投资优先支持一批老旧管网改造、老旧小区改造、城中村改造、危旧住房改造等城市更新重点项目。研究将老旧街区、老旧厂区改造等纳入地方政府专项债支持范围。
财政部加大支持力度，中央财政支持部分城市实施城市更新行动，2024年安排专项转移支付资金，对首批15个城市给予定额补助。
自然资源部印发《支持城市更新的规划和土地政策指引（2023版）》，开展低效用地再开发试点，探索完善城市更新规划和土地支持政策。
各地经验做法
各地积极行动，不断完善城市更新工作机制、制度政策和实施模式，形成了一些经验。
一是建立政府统筹、部门联动、监督考核的工作组织机制。地方党委、政府落实主体责任，成立城市更新领导小组，主要领导任组长，强化政府统筹、工作考核。400个市成立城市更新领导小组，近九成由党委或政府主要领导“挂帅”，510多市由住建部门牵头推进，5省将城市更新纳入省政府绩效考核。北京在市委城市工作委员会下设城市更新专项小组，市委书记亲自谋划、市长任组长，小组内设推动实施、规划政策、资金支持3个专班。
二是构建适用于城市更新的制度政策框架。各地不断探索完善适用于城市更新的制度机制和支持政策，出台城市更新条例、管理办法、指导性文件，完善土地、财税、金融等配套支持政策和技术标准，破解城市更新工作制度障碍。各地出台城市更新相关配套政策720多个、标准规范导则180多个。9省市出台城市更新条例，84市出台管理办法，137市印发指导性文件。
三是建立城市体检与城市更新一体化推进机制。开展城市体检，依据城市体检结果制定城市更新专项规划，强化精细化城市设计引导，优化项目实施机制。地级及以上城市均开展城市体检，全方位查找短板问题，确定城市更新重点任务。目前，300多市编制城市更新专项规划，形成“城市更新规划–单元（片区）策划–项目实施方案”的工作体系。一些地方建立城市更新项目库，探索审批绿色通道。2023年，全国实施城市更新项目6.6万个，完成投资约2.6万亿元。
四是创新存量资源盘活利用土地政策。一些地方允许复合利用存量用地，探索用地正负面清单、弹性管控等措施，出台用途调整5年过渡期政策，多地结合城市产业转型、功能完善，探索“腾笼换鸟”、零星用地整理、容积率转移、闲置空间再利用等方式，一些地方创新带方案出让、协议出让、长期租赁、弹性年期等供地方式，引导各方力量参与城市更新。
五是创新多元化城市更新投融资机制。加大财政投入，13省设立专项奖补资金，一些地方发行政府专项债，完善税费减免政策，加强金融信贷支持，创新基金、债券等投融资模式，已有25市设立城市更新基金，总资金规模达4400亿元。部分地方探索自拆自建、“自治+众筹”等居民出资共担机制。
六是形成政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式。政府协调存量资源，授权实施主体通过总体打包、区域统筹、肥瘦搭配等方式策划项目，鼓励运营前置，搭建多方社会力量参与平台，强化专业技术力量支持。比如，深圳市元芬村由私营企业开展规模化租赁及增值服务；重庆市九龙坡区开展“三师”进社区行动，加强专业把关，在更新实施的全过程中，引导公众参与。
面临的问题
从近年来的研究和调研情况看，实施城市更新行动仍面临着一些难点、堵点问题。
城市更新制度政策还不健全。国家层面还未出台城市更新法律规章，现行规划、土地、财税、金融等支持政策和技术标准针对性不强。
市场化投融资模式不成熟。缺乏中央财政性资金和专项税收减免政策支持，城市更新贷款纳入房地产开发贷款统计，商业银行放贷受限，社会资本参与积极性不高。
多主体协同机制不完善。一些地方仍依靠房地产开发实现资金平衡，鼓励原产权人自行改造的政策措施还不健全，城市更新专业力量支撑仍较缺乏。
当前工作要点
一是加快顶层设计。加快推进出台国家层面实施城市更新行动的政策文件，开展城市更新立法研究，鼓励推进地方性立法。
二是完善体制机制。坚持“先体检、后更新”，将城市体检发现的问题作为城市更新的重点，科学编制实施城市更新专项规划，建立城市设计制度，明确不同尺度的设计管理要求，完善适用于城市更新的支持政策和标准体系。
三是探索方法路径。开展老旧火车站与周边街区统筹实施更新改造、中央企业存量土地和既有建筑盘活利用等专项试点。发布经验做法和典型案例，组织开展现场会，开展教育培训，引导转变工作思路，提高住建系统专业素养和专业能力。
04
结 语
城市是全面建设社会主义现代化国家的主阵地，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。要深入学习贯彻习近平总书记关于城市工作重要论述，做到学懂、弄通、做实，以新发展理念为引领，把高质量发展作为首要任务，既要有敬业精神，还要有治理能力，积极探索实践，踔厉奋发、勇毅前行，推进城市更新可持续实施，为强国建设添砖加瓦，为中华民族伟大复兴贡献力量。
本文来源： 中国勘察设计杂志，原文刊登于《中国勘察设计》杂志2024年12月刊。
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