2025年2月22日，苏丹主要冲突方之一的快速支援部队(RSF)联合23个组织在肯尼亚首都内罗毕签署一份宪章，计划在其控制地区（达尔富尔、科尔多凡等地）成立一个“平行政府”，标志着苏丹冲突从军事对抗转向政治合法性争夺的新阶段。

主要签署方

快速支援部队（RSF）：快速支援部队指挥官达加洛的副手、其兄弟阿卜杜勒·拉希姆·达加洛（Abdel Rahim Dagalo）签署协议（达加洛本人没有出席）。

苏丹人民解放运动-北方局（SPLM-N）：副主席约瑟夫·图卡（Joseph Tuka）代表该组织签署。该组织由阿卜杜拉齐兹·希鲁（Abdulaziz al-Hilu）领导，长期控制南科尔多凡州及青尼罗州部分区域，主张苏丹全面世俗化。苏丹内战爆发后，该组织与苏丹武装部队和快速支援部队都有过交战记录。与快速支援部队结盟后，希鲁派控制的南科尔多凡州和青尼罗州部分地区为快速支援部队提供了战略纵深（连接利比亚、乍得、中非、南苏丹和埃塞俄比亚），可能增强其军事与地缘影响力。不过，希鲁被视为“机会主义者”，双方合作的持续性存疑。

其他签署方：全国乌玛党（National Umma Party）领袖法德拉拉·缅甸·纳西尔（Fadlallah Burma Nasir），苏丹解放运动-过渡委员会（SLM-TC）领导人哈迪·伊德里斯（Hadi Idris），苏丹解放力量集会（Gathering of Sudan Liberation Forces）领导人塔希尔·哈贾尔（Al-Tahir Hajar），正义与平等运动（JEM）领导人苏莱曼·桑德尔（Suleiman Sandal），联合民间力量（United Civilian Forces，“Qimam”）负责人哈龙·梅代克尔（Haroun Medeikher），代表独立人士的前主权委员会委员穆罕默德·哈桑·塔伊什（Mohamed Hassan al-Taishi），代表工会和专业人员协调会（Coordination of Trade Unions and Professionals）的阿拉·埃尔丁·努古德（Alaa El Din Nugud），反对党贝贾大会代表奥萨马·赛义德（Osama Saeed），自由雄狮党（Free Lions Party）代表马布鲁克·穆巴拉克·萨利姆（Mabrouk Mubarak Salim）、苏丹解放运动-第二次革命（Sudan Liberation Movement-Second Revolution）代表阿布·卡西姆·伊玛目（Abu al-Qasim Imam）。

由此可见，大部分签字方来自快速支援部队及其盟友控制的达尔富尔地区和科尔多凡地区。

宪章核心主张

一是政治世俗化。主张建立“世俗、民主、权力下放的国家，强调自由、平等、正义及反歧视。宪章规定，若苏丹过渡宪法或永久宪法未确立政教分离原则，人民有权行使自决权。

二是军队国家化。要求建立一支“统一、专业化的国家军队”，军事理论需体现“苏丹国家多样性和多元化”，同时允许现有武装团体保留。宪章声称，平行政府旨在“统一国家、结束战争”而非分裂苏丹，并指责苏丹港现政府“未能履行国家统一与和平职责”。

各方反应

苏丹政府：苏丹武装部队领导政府强烈谴责协议，称不会接受“任何其他国家承认所谓的平行政府”。军方指责肯尼亚违反国际法并支持“民兵罪行”，召回了驻肯尼亚大使，并指控阿联酋向快速支援部队提供军事和财政支持。与此同时，苏丹军方通过宪法修正案扩大权力，计划组建“战时内阁”。

国际社会：

肯尼亚国内批评总统威廉·鲁托，指责其加剧了地区紧张局势。

埃及政府在2月23日宣布，拒绝建立任何与苏丹合法政府平行的政府。

联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯的发言人警告说，此举可能“加剧该国的分裂，并有可能使苏丹危机更加严重”。

可见，就苏丹冲突中的立场问题，苏丹的邻国分化严重。

战略意图与潜在影响

快速支援部队战术调整。快速支援部队近期在战场受挫后，试图通过政治手段巩固地位。快速支援部队及其盟友通过签署宪章，试图以政治手段弥补当前的军事劣势，但面临统一军队的复杂性、国际压力及国内分裂风险。例如，希鲁明确排除立即合并武装力量的可能性，强调需待全面和平协议达成后。希鲁的参与虽增强快速支援部队实力，其机会主义立场可能影响长期合作。

国内分裂风险。宪章的签订表明苏丹的分裂正在加剧，快速支援部队在其他地区失利，而将重点放在了占优势的达尔富尔等地区。

“平行政府”可能进一步割裂苏丹社会及地区，部分社区可能选择支持新政府。若双方僵持，苏丹可能进入“一国两府”时代，加剧人道主义危机与区域不稳定。

地缘政治博弈。平行政府的成立标志着苏丹冲突重点从军事对抗转向政治合法性竞争，国际承认问题或成关键，国际社会态度将成关键变量。

作者：周军，扬州大学苏丹研究中心研究人员。