文/陈长春

（识局微信公共账号zhijuzk）

今年3月，全国两会政府工作报告中指出，纵深推进全国统一大市场建设，破除地方保护和市场分割，打通市场准入、退出、要素配置等方面制约经济循环的卡点堵点，综合整治“内卷式”竞争。事实上，早在2022年4月，国务院便发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，明确了五大任务目标。三年中，中央政府为实现这些任务目标出台了系列政策，取得了一定成效，但仍面临挑战，纵深推进势在必行。

财政承载能力背后的地方债务风险

在考核地方实绩工作的要求下，一些地方政府为促进当地GDP增长不顾财政实际大量举债投资基础设施或商业开发项目，导致债务总量不断积累，债息支出持续增加。据中国社科院估算，2022年部分省份隐形债务利息支出占财政收入比重超30%。伴随楼市调控政策及疫情影响的叠加，以土地财政为支撑的地区财政收入显著下滑，地区财政供给能力吃紧。国地税合并后，中央政府对财政管控力度进一步加强，但基础性、保障性建设支出主要仍由地方政府提供，事权财权的不统一性使得地方政府财政压力进一步加大。捉襟见肘的财政支付能力使得部分地方政府在招标建设、内部采购过程中主要以本地企业为主，形成内部封闭市场，由此来促进当地企业的税收贡献率。此种做法形成了区域贸易壁垒，限制了资源要素的自由流通，阻碍了全国统一大市场的形成。

以上只是地区封闭市场形成的诸多原因之一，还存在地方保护主义、官商勾结等诸多要素。针对此种情况，国务院于2024年5月出台了《公平竞争审查条例》，实施全国统一的市场准入负面清单制度，减少准入限制，对地方政府制定的市场准入性文件实施审查，清理妨碍公平竞争的政策，确保各类企业平等参与，进一步优化营商环境。今年2月，国家市场监督管理总局进一步细化出台了《公平竞争审查条例实施办法》，将于4月20日起施行。同时，地方债务风险也是中央政府决心要解决的问题。2024年财政部出台“一揽子化债方案”，剥离违规债务，分阶段处置存量债务，加大对于高风险地区的中央转移支付倾斜力度，协调金融机构对高成本的短期地方债务进行展期重组，进一步降低了利率水平，延长了还债周期，缓解了地方财政的资金流动压力。在财力支持方面，党的二十届三中全会指出要推进消费税征收环节整体后移并稳步下划地方，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，这有利于增加地方政府财权，拓展地方政府财政收入。

新官不理旧账导致产业搁置

尽管我国政府对地方官员履职尽责和政策的连续性高度重视，但个别地方新官不理旧账导致既有产业搁置、产业发展受阻的情况仍然存在。由于地方官员任期较短，部分上任者没有树立正确政绩观，一味追求“显性政绩”，倾向于另起炉灶推进新项目，导致前任遗留的项目周期长、投资回报收益慢的产业被搁置。此外，前任投资和实施的项目可能涉及诸多利益纠纷或债务风险，稍有不慎便可能引火烧身，继任者为避免“踩坑”，常常选择拖延或终止项目。摇摆的地方产业政策既导致地方财政、土地资源的浪费，造成了税源流失、资源闲置，经济结构韧性降低，又破坏营商环境失去了企业信任，不利于产业结构的优化升级，加大了全国统一市场的建设难度。

随意中断的产业项目和链条成了全国统一市场建设的断头路，全国统一市场建设需要通过法制化、市场化、长效化打破地方保护主义，减少地方政府政策的摇摆性。对此，《优化营商环境条例》中明确要求“地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法做出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约”。2023年国家发改委印发《关于完善政府诚信履约机制优化民营经济发展环境的通知》，通知明确，政府部门对民营企业违约失信的，发现即转交并挂牌督办。同时，全国统一要素市场的形成降低了企业的制度性交易成本，给予了企业自主选择投资地的便利条件，进而倒逼地方政府为维持资源稳定而保持政策延续性。

产业定位失误造成资源浪费

由于缺乏统一规划和专家论证，且产业规划易受主政者个人偏好影响，加之公众监督的缺位，地方政府因产业定位失误而导致的资源浪费问题在中国经济转型过程中时有发生。一些地方盲目跟风特色小镇，有的则对技术发展前沿把握不清错误押注淘汰落后产业，更有甚者未充分调查研究便针对地区限制性资源产业进行投资，而有的项目开工仅仅是为了套取国家财政补贴，事后并无实质性建设内容与进展。这些问题致使土地资源闲置降低了土地利用效率，有限的财政资源被套牢在废弃产业中引发债务堆积，产业链条断裂与之配套的资源被白白荒废，一系列连锁反应造成了地区经济的长期结构性失衡。这种失衡加剧了市场分割，扭曲了要素配置，抬高了制度交易性成本，进一步削弱了市场信用基础，成为了全国统一大市场建设的绊脚石。

维护全国统一大市场建设需进一步强化监管手段，由事后监管向事前防控转变，从根本上消除地方政府盲目投资的制度诱因。早在2005年，国家发改委便公布了《产业结构调整指导目录》，随后在不同年份适时对其内容进行调整和更新，最新版为2023年12月公布的2024版。《目录》由鼓励、限制和淘汰三类内容组成，为引导社会投资、政府投资方向提供了重要依据。2022年，国务院印发《“十四五”市场监管现代化规划》，要求建立“跨区域产业链协同监管平台”，对招商引资产能过剩风险实施预警干预，防止地方保护主义和低水平重复建设。此外，部分地区创新性引入“产业健康度指标”，将产能利用率、企业存活率、要素生产率等指标纳入绩效考核权重，有效引导了优质产业投资，避免投资决策的盲目化。

全国统一大市场建设有利于形成全国统一的市场准入接口，由国家从宏观层面对地区产业发展进行合理布置与调配，进一步发挥地区资源比较优势，形成优质产业集群，避免区域间恶性竞争形成内耗，进而助力全国经济向好向实。虽然国家从制度层面为全国统一大市场建设进行了铺垫，但其还需要各部门齐心协力，共同破除潜在的限制性因素，为其作用的发挥创造良好条件。相信在2025这一改革攻坚的关键之年，国家还有更具创新性、更具实效性的政策出台，让我们拭目以待。