2025年3月25日深圳市住房和建设局印发《关于规范城市更新实施工作的若干意见》（以下简称“若干意见”），“若干意见”从计划、规划、税收优惠、融资支持等多方面来规范城市更新的实施、保障存量项目顺利推进，合一基于深圳城市更新大数据以及为业界提供服务的实践经验，针对新政重点内容及影响进行解析。

一、控增盘存，三大方面加强对城市更新计划立项管控

管控一：除工改普通工业以及以建设保障性住房为主的以外，审慎新增城市更新单元计划！

“若干意见”提出“各区政府应综合研判辖区房地产市场情况以及城市更新项目推进情况，充分论证城市更新项目必要性、可行性、紧迫性，除工改普通工业以及以建设保障性住房为主的以外，审慎新增城市更新单元计划。”

根据合一城市更新研究院观察统计，截止至2024年底，城市更新工改工计划立项219个项目，城市更新工改保障房计划立项5个项目。

近年来，部分辖区已出台严控工改相关政策，严控工改居或工改商项目的城市更新单元计划立项，如宝安区2024年2月出台的《关于规范工业区二次开发稳住工业基本盘若干措施的通知》对“工改居”、“工改商”、“工改M0”实施严控。可以看出，“若干意见”出台后，除落实工改M1以及以建设保障房为主项目外，后续各区对于新增城市更新计划立项项目或将重点关注项目的改造实施必要性（比如关注公共利益贡献等）、推进实施可行性（比如关注项目拆迁实施进度、项目开发实施经济可行性等）及改造实施紧迫性（比如关注基础设施或公共服务设施完善、是否涉及安全隐患或影响规划实施等）。

而对于工改普通工业以及以建设保障性住房为主的城市更新项目类型，我们认为：

一方面，工改普通工业城市更新项目，对于深圳产业空间供给相当重要，但除去原业主自用物业之外、工改普通工业毕竟事关专业性较强的产业园区招商运营，具备相关经验和资源的企业相对较少，而在严格管控工业房地产之后，工改普通工业回归产业园区资产管理专业运营本质，业界亦密切关注未来产业用房供应以及改造后的租售去化和价格实现等，这方面，我们合一产业近期发布的《深圳20+8产业发展暨产业园区市场研报》数据显示，“未来5-8年，深圳将通过已批规划的城市更新项目和土地整备利益统筹项目以及已出让的招拍挂产业用地，提供约995万㎡的产业用房”，在当前制造业降本求存、以价换量的大背景下，产业用房租售去化同样处于以价换量的去化进程（详见）。在当前形势下，业界推动工改普通工业城市更新项目务必以终为始，以终端招商运营实施倒推铺排，精细做好“精准定位、招商先行、强化运营”三方面的工作。

另一方面，以建设保障性住房为主的城市更新项目有助于助力深圳保障房供应，保障房作为国家构建房地产发展新模式推动的三大工程之一，对于深圳“二次房改”解决中低收入阶层和新市民、新青年住房保障极其重要，但业界亦高度关注深圳保障房进一步的相关政策细则出台。合一在过去多年亦服务了包括龙岗区正大时代华庭和光明区汇先丰等在内的各类型保障性住房项目，涉及5000多套保障房入市，基于一线实践我们愿与各位朋友分享我们合一此前全面总结的包括城市更新“工改保障房”在内的深圳各种主要类型“工改保障房”政策路径及流程解析文章（详见，特别说明：该文章发表于2022年8月，其后保障房政策有变动，我们将在深圳保障房后续新政策出台时进一步研究解析，在此分享仅供参考）。

管控二：城中村改造项目新老划断！

城中村改造与保障房建设同属国家构建房地产发展新模式推动的三大工程之一，“若干意见”指出，2023年7月24日前未城市更新单元计划公告的城中村改造项目“原则上按照《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》（深府办规〔2024〕1号）实施。”但零星城中村纳入城市更新单元范围、2023年7月24日前因公共利益提前拆除或已开展城市更新单元计划公示等情形之一的，可向区政府或市前海管理局申请按照既有城市更新模式推进。

而业界对于按照《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》（深府办规〔2024〕1号）实施的城中村改造新模式亦颇为关注，我们合一服务了全市多个城中村改造新模式试点项目，包括为中海南山新屋村城中村改造项目和盐田城投盐田黄必围城中村改造项目等提供可行性研究、意愿征集及基础信息初步核查等专业服务。基于一线实践，我们对于深圳城中村改造新模式进行了研究分析——，欢迎查阅。

管控三：已计划立项项目全面实施计划有效期管理！

2019年，深圳出台《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》，明确要求在该规定施行后批准的城市更新单元计划实施计划有效期管理，但对于在该规定之前批准计划立项的城市更新单元此前未有明确要求。根据合一城市更新研究院观察统计，截止至2024年底，已计划立项未规划批复且未规定计划有效期的拆除重建类城市更新单元约143个。此次新政对这些项目进行了明确要求，同样实施计划有效期管理机制。具体要求如下图——

同时，“若干意见”对于已计划立项但处于城市更新单元规划报审阶段的项目细化相关有效期管理规定，包括：申报主体应至少在计划有效期届满前3个月，报送符合相关规定的城市更新单元规划草案至有关部门审查。规划草案公示但未批准的，应在城市更新单元计划有效期内按规定上报审批；规划草案公示结束之日起3个月内规划未获批准且已过计划有效期并未完成延期，计划由区城市更新部门、市前海管理局确认并公告后失效。严格来说，对于已计划立项但迟迟未完成规划审批的城市更新项目，无论是开发企业、土地业主还是提供前期融资的金融机构，都应审慎有效推进项目规划报审以免触发计划失效风险。我们合一在过去两年为六个城市更新项目提供城市更新规划报审服务并顺利取得规划批复。

而对于已开展提前拆除部分建筑物但要计划清退的城市更新项目，“若干意见”明确指出“城市更新单元涉及提前拆除部分建筑物情形的，各区城市更新部门、市前海管理局在确认并公告城市更新单元计划失效前，应督促计划申报主体厘清城市更新单元涉及的经济关系及法律关系。”

根据合一城市更新研究院观察统计，截至2024年底，深圳全市拆除重建类城市更新项目计划失效公告21个项目，拟拆除范围面积约175万㎡。

二、四大措施合理优化规划指标，推进项目实施

措施一：合理减少商业规划指标，不涉及地块功能改变，无需申请规划修改

“若干意见”实施前已经批准规划但尚未签订土地合同的城市更新项目，减少商业类建筑面积，不涉及地块功能改变的，可无需申请规划修改，直接在用地批准或用地规划许可阶段同步研究确定；涉及地块功能改变，但不涉及单元主导功能改变的，可按照城市更新单元规划非强制性内容的修改程序申请规划修改。

根据合一城市更新研究院观察统计，截止至2024年底，已批规划未实施主体确认的城市更新项目涉及商业类（含商业、办公及酒店等）建筑面积超过780万㎡，非核心区商办物业由于去化难、售价低等原因，通过合理减少商业类规划指标减少补缴地价与建安成本等开发投入，或可更有利于部分项目的推进。

措施二：已立项未批规划且两年内完成实施主体确认城中村改造项目，规划容积可按拆建比进行容积率校核

“若干意见”施行前已立项但未批准规划的城中村改造项目，经区政府或市前海管理局确认2年内可确认实施主体的，可按照《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》（深规划资源规〔2019〕1号）（以下简称《审查规定》）第八条规定对规划容积进行校核，不受现状容积率不低于2.5限制。具体净拆建比规定如下：

备注：净拆建比是指项目规划容积扣减按照城市更新政策配建的政策性用房及公共配套设施、市政配套设施等建构筑物面积之后与拆除范围内现状建筑面积的比值。

值得注意的是，按照《审查规定》适用净拆建比规定需满足城中村、旧屋村合法用地占拆除范围用地的比例不低于70%。该措施将进一步推动现状容积率高、按照深标测算规划指标经济效益不可行项目的实施。

措施三：因公共利益提前拆除部分物业的项目，可联合周边多个项目重新划定拆除范围

“若干意见”提出“对于经区政府或市前海管理局同意的因公共利益提前拆除部分物业的项目，可以将临近的多个项目统筹考虑，重新划定城市更新单元拆除范围，并按规定编制城市更新单元规划。”

统筹考虑周边项目，利用周边项目落实好提前拆除部分建筑物安置问题，同时对统筹范围进行规划优化，从纾困角度来看或可推动盘活部分出险房企项目或已拖欠过渡费等情形的项目。

措施四：合理控制项目土地移交率，优化可开发建设用地面积

“若干意见”提出合理控制项目土地移交率，在符合上层次规划和城市更新政策的前提下，合理配置城市更新项目的公共利益用地和公共配套设施。

根据合一城市更新研究院观察统计，截止至2024年底，深圳市已批规划项目平均移交率约44.6%。过去，在房地产市场上升时期，较高的土地移交率确实能为城市发展带来更多公共利益，而房企能通过转移容积机制获得相应利益，但随着房地产面临止跌回稳，且改善需求日益追求舒适品质，城市更新项目土地移交率和容积率联动模式确需优化以适应新形势。

【2024年深圳市更新规划公告平均容积率、平均移交率与历年对比图】

数据来源：《2025年深圳城市更新和土地整备白皮书》，合一城市更新研究院

三、加强到期土地管控，国有土地到期前2年内原则不得纳入计划，但已纳入计划后到期的可继续按城市更新政策推进

“若干意见”提出“国有土地使用权期限届满前2年内的用地原则上不得申请纳入城市更新单元计划。纳入城市更新单元计划后使用权期限届满的，可按照我市城市更新政策继续推进。”

深圳早年有相当多的国有土地是30年使用权期限，包括旧工业区和旧商业区，至今陆续面临国有土地使用权期限到期问题。许多土地业主面临的选择主要包括申请纳入城市更新单元计划或者申请办理国有土地使用权续期。我们合一曾有幸受委托服务龙华区大浪广西工业区城市更新单元和南山区中农大厦项目完成相关土地续期申报工作。

四、通过税收优惠调动承接主体积极性，推动盘活出险或推动缓慢项目

①关于税收优惠。“若干意见”提出“符合条件的城市更新项目可依法申请享受税收优惠减免。”在国家层面，自然资源部办公厅于2023年11月印发的《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》文件中提及“城市更新项目可依法享受行政事业性收费减免和税收优惠政策；对在城市更新项目中提供公益性建设、实施产业转型升级的，鼓励相应土地在流转中适度减免土地增值税或降低所得税税率”。

②关于引入第三方承接的项目。“若干意见”提出“新实施主体全额承接原实施主体实际支付的与取得项目有关的、真实合理的支出，依法取得合法有效扣除凭证的，准予按规定作为成本扣除。新实施主体全额承接原实施主体实际支付的与取得项目有关的、真实合理的支出，依法取得合法有效扣除凭证的，准予按规定作为成本扣除……承接后如分期开发，属同一实施主体的部分，符合土地增值税相关规定的可整体清算。分期开发的项目所发生的回迁物业等成本费用应按照土地增值税相关规定进行处理。”该条款明确了新实施主体承接城市更新项目的税负成本，化解拟引入第三方相关顾虑，有助于调动承接主体积极性。而根据合一城市更新研究院观察统计，近年来已有三个城市更新项目推动完成实施主体变更。

五、多方监管代替现金保函、支持存量债权金融机构进行股权及债务重组等方式全力支持存量项目的融资

①关于多方监管代替现金保函及优化资金监管。“若干意见”提出“允许以‘开发企业+融资平台（投资方）+银行+施工企业’多方监管方式替代现金保函，降低企业资金压力……同时预售阶段将回迁安置物业建设资金纳入到预售资金监管范围并实施监管的……（实施主体可申请）解除对应部分的回迁安置物业建设专项资金监管。”但“若干意见”已明确要求 “封闭管理资金，明确资金使用用途，优先支付安置过渡费及施工建设。”相关政策对于原权利人以及购房者亦可视为利好，有助于保交楼以及防范资金挪用和拖欠过渡费风险。

②关于对存量债权金融机构支持。“若干意见”提出“支持金融机构对条件成熟的项目提供信贷服务，鼓励已对项目融资贷款的金融机构参与项目处置，继续投入资金，激活市场活力，推动项目实施。”“对于第三方承接的项目，支持存量债权金融机构运用结构化金融工具进行股权及债务重组。支持金融机构提供针对第三方的并购贷款等配套金融服务。”

深圳城市更新项目搬迁补偿安置和项目开发建设等环节都需要长周期、低成本、大规模的资金支持，特别是在当前房地产市场尚未真正止跌回稳的背景下，开发企业面临着项目去化周期延长、现金流紧张、融资难等诸多困难，目前深圳已有较多的城市更新项目出现拖欠过渡期安置费等项目停缓情形，亟需金融机构多元化的资金支持化解项目融资难、融资贵等难题，为项目提供融资性现金流支持。“若干意见”鼓励金融机构为城市更新项目提供配套金融服务，对于第三方承接的项目，支持存量债权金融机构运用结构化金融工具进行股权及债务重组，支持金融机构提供针对第三方的并购贷款等配套金融服务均是回应市场融资需求，有助于深圳金融机构在城市更新项目一级开发阶段的拆迁贷/更新贷款的融资恢复。

近年来，我们合一致力于为金融机构提供全方位的城市更新专业服务，积极参与深圳城市更新项目风险化解和纾困盘活，为中国银行深圳分行、交通银行深圳分行、邮储银行深圳分行、兴业银行深圳分行、渤海银行深圳分行、光大银行深圳分行、广发银行深圳分行、华兴银行深圳分行、光大信陇信托、深圳资产、招商平安资产以及华润资产等数十家金融机构在深圳城市更新方面提供专业咨询服务，服务内容主要包括城市更新贷款政策拟定、城市更新项目风险排查、城市更新项目可行性研究、城市更新项目纾困盘活尽调、城市更新项目贷后监管、城市更新常年顾问与城市更新专题研究等方面，我们通过专业赋能积极协助金融机构从被动管理向着主动管理模式转变，助力金融机构实现贷款安全回收和风险化解的盘活目标。而对于“存量债权金融机构运用结构化金融工具进行股权及债务重组”，我们合一在实践中亦已形成相应的“城市更新不良资产盘活方案六要素”方法论和“城市更新出险项目尽调及重组策划”工作体系。

六、通过调整计划拆除范围解决“钉子户”问题，建立“房票”制度推动多元化安置补偿，促进城市更新项目实施

①关于调整计划拆除范围。“若干意见”提出“在满足城市更新单元规划合理性和可行性以及公共利益用地面积不减少的前提下，已签订搬迁补偿协议的物业权利人的用地面积不少于总用地面积的95%时，申报主体可申请调整城市更新单元计划拆除范围。”

2021年3月1日《深圳经济特区城市更新条例》实施以来，行政征收制度的提出在一定程度上解决了部分城市更新项目拆迁难问题，但由于行政征收存在“实施门槛较高、征收流程长、适用项目类型有限”等因素，导致通过行政征收实施的城市更新项目相对较少，随着调整拆除范围制度的出台，此举或将进一步解决城市更新拆迁难问题，助力项目实施。

②关于公共利益用地征收。“若干意见”提出“基于政府急需实施的城市基础设施和公共配套设施等公共利益需要，可由政府依法组织对城市更新单元拆除范围内公共利益用地进行房屋征收，相应用地由各区城市更新部门、市前海管理局公告后调出城市更新单元计划。”通过“征收+调出计划”方式或将进一步推动因公共利益提前拆除但长期推不动项目的实施。

③推动多元化安置补偿。“若干意见”提出“建立房票制度，探索城市更新项目补偿安置多元化路径。”房票安置最先探索是在内陆城市的棚户区改造。据不完全统计，全国已有超过30个城市探索房票安置补偿模式。而在今年的《深圳市政府工作报告》中已明确提出“稳步实施城中村改造，加大城市更新项目盘活力度，稳妥有序实施房票安置制度。”我们合一在2024年初就国内主要城市的房票实践研究分析发表，欢迎查阅。

总结

总体而言，此次新政对于当前深圳城市更新发展无疑是意义重大，业界亦期盼已久。从政策对城市更新行业影响，可以用一个词来总结形容，那就是“控增盘存”（亦即控增量盘活存量），“控增”方面更多是对新增计划立项侧重于工改普通工业以及以建设保障性住房为主的项目等，“盘存”方面则更多聚焦于已计划立项城中村改造类城市更新项目的拆建比规划政策、引入第三方实施主体变更支持细则、落实税收优惠减免、优化资金监管、推动房票安置补偿、拆迁签约占地95%以后的改造范围调整等多方面利好释放推动存量项目盘活。而“控增盘存”亦正是我们合一在今年3月1日（深圳城市更新条例实施四周年之日）举办的《2025年深圳城市更新和土地整备白皮书》发布会主题观点，该次发布会直播视频回放可扫下方二维码观看：

合一城市更新集团副总经理——肖巍

2025年3月27日

如需了解更多深圳城市更新、土地整备投资机会，欢迎垂询。(添加好友请备注公司、职务和姓名，中介勿扰！

合一城市更新集团，广东省三旧改造协会副会长单位，深圳市城市更新开发企业协会副会长单位，深圳市房地产租赁行业协会副会长单位。合一城市更新集团创始于2013年，致力于成为专业领先的策略型城市更新土地整备全流程服务商。集团业务聚焦于将城市更新、产业运营以及乡村振兴进行高度融合发展，我们致力于通过“旧改+运营”、“园区+基金”双引擎驱动模式，为中国新型城镇化提供系统性的解决方案。

合一业务范围包括政府政策编制顾问、更新整备项目全程顾问(投资开发顾问、全流程开发管理顾问及融资并购)、工改工产业园区策划招商运营等，参与操盘和服务的项目覆盖深圳十个区。合一城市更新集团立足深圳面向湾区，已正式成立东莞、惠州公司、广佛办事处，业务覆盖粤港澳大湾区两岸七城。集团于2017年、2019年荣获中国地产年会年度城市更新运营大奖。2020年，广东省三旧改造协会行业发展研究工作站设立于合一城市更新集团总部。

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