自二次世界大战以来，美国一直是推动全球化的核心力量，同时长期是全球化自由市场下的主要获益者。二十世纪最后的十年，可以说是全球经济繁茂兴盛的黄金十年。美国的企业培育更广阔的市场，世界各地大多是美国品牌、美国产品及美国科技涌现市场。资金技术在全球化下迅速流动，个人及企业的财富暴增，科技发展更是以往人类历史无法想像的局面。同时，冷战结束后更欠缺任何反全球一体化的替代方案。世界各地政府采用美国自由市场资本主义的发展模式成为提高个人生活水平及实现持续经济发展的最有效方式。

然而，从二十一世纪开始，国际环境逐渐出现变化。第一是中国经济不断崛起，其全球政治经济的影响力扩张令美国感到不安。第二是全球金融危机及美国国内工业因全球化而生产外移，使美国制造业空心化。资本金融化亦令国内贫富差距不断扩大、种族矛盾加剧、政治撕裂等问题。新一代成长的美国人未能完全感受到全球化的益处，民怨积累下助长民粹领袖上台，间接影响美国的全球战略及国际秩序之转变。

过去数十年，美国不同领导人在任期内皆有明确的目标：例如，老布殊结束美苏冷战；克林顿关注经济增长，乔治布殊应付恐怖主义；奥巴马是处理全球金融危机。特朗普在第一任期内将中美战略竞争成为主要问题，并向中国发动贸易战。拜登政府在疫情后通货膨胀加剧及国内对华态度持续负面的情况下无法取消关税，但不少人难以总结拜登管治下的美国战略。现时特朗普团队明显有一个新的全球战略蓝图，而特朗普于4月2日宣布一系列“对等关税”只是调整其全球战略的其中一步。美国历史学家Hal Brands在最近一期的《外交杂志》指出，特朗普是自前美国总统列根以来，首位美国领导人大幅度地改变国家管治并重塑新国际秩序。

前美国贸易代表办公室（USTR）负责日本、韩国和亚太经合组织的助理贸易代表Michael Beeman在其书中表达更为清楚。美国在国际贸易领域将会作出基本的改变。第一美国不再坚持开放贸易(open trade)。此外，美国对藐视国际贸易中有关于非歧视核心原则的国家提出单一及高额关税以作出有利于美国利益的谈判。事实上，早前已经有美国贸易专家认为，中国加入世界贸易组织以来进行补贴、偏袒不公平及缺乏知识产权等原因，特朗普总统于第一任期间征收中国商品关税。当时的意图是正确的，但主要向中国征收关税的战略是错误的决定。如果美国透过多边努力，美国的成功率会更高。由此可见，现时美国汲取教训，包括对中国进口品征34%关税；对台湾征32%关税；对瑞士征31%关税；对印度征26%关税及对韩国、日本及欧盟等地征收额外关税。这新战略冲击过去根据自由秩序或以规则为基础的国际秩序。

值得注意的是，二十一世纪的国际体系仍然由国家、国际机构、非政府组织等构成，但美国单方面开征关税、扰乱国际贸易规则的行为难免对于市场运作造成恐慌。“对等关税”亦令全球化及供应链问题变得更加复杂，美国政府或希望通过关税增加财政收入，但若高税率超过合理幅度，税收收入反而会减少。美国企业依赖全球供应链，关税增加导致进口零部件成本上升，令企业带来了额外的财务压力。受特朗普关税政策影响，美国的贸易伙伴会对美国的商品实施报复性关税。重要的是，美国过去长期维持国际体系时，代表了国际秩序的主导地位及概念。今天，美国的单边行为会令国际成员对其失去信心。不到一个世纪前，美国几乎垄断了国际秩序的制度。如今，曾经对于塑造国际体系及国际秩序起重大作用的美国却转向了自我。世界欠缺另一个强势领导者的情况下，将会有一段时间处于势力不平均的状态。

一些国际组织如世界贸易组织(WTO)会受到影响。例如，不少国家会提出疑问: 世界贸易组织的争端解决机制是否仍在发挥作用。过去，若然对于自由贸易感到不满，各国可以从世界贸易组织的争端解决机制处理矛盾。如果涉及外国政府，通常是关于政府补贴的争议。如认为贸易措施违反既有规定，申诉者需要提出两点理据。第一，申诉者需要证明政府的确有补贴。二. 申诉者需要证明自身国家有因此而受到经济损失。世界贸易组织成立是为了解决国际贸易纷争，但现时美国为了压制中国崛起，削弱了世界贸易组织等多边机构的权威，增加了全球贸易体系的不确定性。

前美国外交家基辛格曾指出，每一个国际秩序面对挑战时总会有两种情况影响旧国际势力的凝聚力，其一是重新界定合法性，其二是均势发生重大变化。历史上，西方列强上升时对非西方世界的许多传统秩序产生了影响，一些旧有价值观受到遗弃或推翻。导致国际秩序出现危机的原因也是世界权力关系出现了变化。二十一世纪中国的崛起对美国及旧国际秩序带来了影响。现时，特朗普单方面开征关税的政策显然旨在实现“美国优先”的目标，其效果却是复杂且具争议。面对世界百年未有之大变局，世界各国都需要因应自身情况作出调整，特别是为转变中带来的经济及金融风险未雨绸缪。此外，若然我们认为新国际秩序要替代以美国为主的旧国际秩序，那么新的非西方世界秩序是包括甚么? 这是各国政治家需要思考的共同问题。

短期内，特朗普“对等关税”政策对美国制造业和贸易逆差的改善作用有限，反而增加了消费者和企业的成本。长期来看，这些政策对全球贸易体系和地缘政治格局产生了深远影响，尤其是令中美竞争关系更为激烈。在国际关系上，中美竞争使其他国家或地区(如欧盟、东盟、印度及非洲等)寻找平衡点，加强自身的战略自主性，但亦令世界格局趋向多极化。未来国际秩序可能更加区域化，各国根据自身利益在中美之间进行选择。国际机构如联合国、世界贸易组织及国际货币基金组织也可能需要推动改革以适应新的国际局势。

随着中国的崛起和美国的相对实力调整，两国之间竞争不仅局限于双边关系，当中还涉及全球政治、经济和安全领域的重要议题。特朗普提出的“对等关税”只是第一步，我们这个时代的前景将会更加严峻。任何一国都不能单枪匹马地建立国际秩序。要建立一个真正持久和平的国际秩序，各国都需要在动荡的时刻加强理性交流，保持自身价值观的同时并建立一种适合大多数国家的全球规范。在二十一世纪国际秩序的演变过程中，主要大国要发挥作用，为实践人类的共同目标及价值观而努力。若然放弃此方向及坚持，世界很有可能会引发更严重的危机。

来源：香港经济导报

作者：孔永乐 香港中文大学政务与政策科学学院讲师