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自1947年10月下旬起，美国国务院开始“重新审定对华政策”。

这时有两点已经明确：一是美国在华短期目标是“阻止中国完全为共产党所控制”；二是国民党如没有外援要扭转共产党得势的趋势希望甚小，而“显然外援的来源就是美国”。

国务院认为，国民党有种种不利因素，几乎是唯一的“主要有利因素就是美国援助的前景”。

简而言之，美国认定国民党没有美援就要垮台，决心支撑它维持下去。1947年11月，美国驻华使馆一份报告称：“我们倾向于认为现在打击的时机已到。”

1、美国对中共态度的大转弯

于是，马歇尔于11月国会参众两院外委会的听证会上，在提出“欧洲复兴计划”的同时，首先提出要求国会通过援华拨款的建议。

他当时建议的数字是3亿美元，自1948年4月开始，为期15个月，在此之前，立即拨款6000万美元供救急之用。马这次讲话被认为是美国准备积极援蒋的一个标志。国民党方面也认为这个讲话是一个转折点，顾维钧立即对此表示感谢。此后不久，美国将准备提供援助的考虑通知国民党政府。国民党方面立即进行多方活动，争取早给、多给，并要求派技术团赴美具体商谈。

经美方同意，国府派出以中央银行总裁贝祖诒为团长的“技术代表团”于1948年1月赴美。与此同时，由张群发表一项改革财经措施的计划，以争取美国舆论，并给美国一个转弯的台阶。美方领会到这一点，表示张群的声明“鼓舞了美国政府与国会”。

“技术代表团”奉命提出的要求主要是：

一项以4年为期、总数15亿美元的援助；条件大致与援欧方案相同；在通过方案前另给6000万美元的临时援助；由美国贷款购买军械弹药，1948年为1亿美元；美国提供稳定币制的援助，等等。

同时，表示愿意“自动”聘用美国专家参加各项建设计划。美方则不同意像对欧洲那样拟定长期计划，并强调要求中方先做到“自助”，着重就平衡预算、鼓励出口、改进民营企业等方面采取措施。

双方经过紧张磋商和讨价还价之后，由美国国务院于1948年2月中旬向国会提出经济援华法案，以15个月为期（到1949年6月30日为止），共5.7亿美元。

其中5.1亿美元用于购买粮食和工业物资，其余6000万美元用于少数特定工业项目及交通复兴。杜鲁门和马歇尔分别就此发表公开声明，主要说明这一援助所要达到的“有限目的”是帮助中国政府“从经济急速恶化中得到喘息机会，以便进而建立比较稳定的经济状况”。

马歇尔并重申：“美国在行动上不应置身于对中国政府的举措及其政治、经济和军事的事务直接负责的地位。”

有意思的是，从那时起，杜鲁门和马歇尔都矢口否认他们曾赞成过有共产党参加的联合政府。

1948年3月，马歇尔答记者问时，拐弯抹角，含糊其辞，大意说他1946年使华之前国共之间已有政治协议，他去只是促进停战。中国情况与西方不同，成立联合政府不切实际。

“现在中共已公开反叛政府，这件事应由中国政府决定”。由于马歇尔这番话被有些记者解释为美国政府仍主张中共参加联合政府，次日，美国国务院专门发表新闻公报加以澄清，说马歇尔的意思就是以上引号内最后一句话。

杜鲁门在同一天记者招待会上则斩钉截铁地说，他从来没有主张过中国成立包括中共在内的联合政府，这对他是个“新闻”。他说他1945年12月对华政策声明仍然有效，其中绝无把中共包括在政府中之意，他1946年派马歇尔使华是为了“帮助蒋介石政府对付它所面临的局势”。

他还说：“如果可以做到的话，我们不愿意在中国政府中或其他地方的政府中有任何共产党人。”

很难设想，杜鲁门在1945年12月声明中所主张的“中国国内各主要政治党派”在政府内“享有公平与有效的代表权”，可以解释为不包括中国共产党。

究竟是杜鲁门像多数政治人物那样不喜欢承认自己政策主张有所改变？抑或当初就是口是心非，并无促其实现的诚意？还是此时迫于美国国内的浓厚反共气氛，主张共产党参加政府已成为大逆不道，因而不敢承认？很可能三者兼而有之。

无论如何，美国1945年的政策与1947年的政策是有所不同的，但这也可以说明，杜鲁门等人当初貌似公正的态度至少是基础十分脆弱的。后来，国务院在一份内部政策文件中明确提到，1945年杜鲁门对华政策声明以后文件中经常用的关于“促进中国和平统一”，“美国不介入中国内战”一类的提法早已过时。这项文件称，从1946年2月杜鲁门发出成立驻华军事顾问团的指示起，实际上就已说明两个月前的声明已过时，至少从1946年底起，“完全没有任何迹象说明美国还赞成中国成立联合政府”。

总之，可以说，美国在既要反共又不愿卷入中国内战太深这一对矛盾中，重心已肯定地移向前者。

2、军援的形式

上述国务院提出的方案只有经济援助，没有军事援助，体现了间接军援的思想。关于这个问题，美国内部一直有不同意见。

首先，对于援蒋只能是“有限援助”，不能是大规模的无限援助这一前提，意见是一致的。尽管在有些人看来，大规模援蒋对美国“好处”颇多：在一旦发生战争时，美国轰炸机可以畅行无阻地飞越中国上空，中国的领土可以提供广阔的掩护阵地，还可以得到前沿空军基地，等等。

但是鉴于共产党的强大，美国一旦承担起帮国民党打赢内战的义务，要卷进去的人力、物力是无法预料的。如果引起苏联卷入，发生美苏各助一方的局面，由于国民党的虚弱腐败，优势将显然在苏联一边。

另外，对美国说来，中国“充其量在战略上只是次要的地区”。根据以上情况，一致的意见是，美国只能确定对蒋介石“有限援助”的方针，即不承担“帮助国民党打败共产党”的义务，而是为国民党赢得时间，巩固阵地，以便再获得一次机会整顿内部，有希望在美国帮助下依靠自己的力量扭转局势。

但是对援助的方式，有两种不同的意见：国务院主张只以经济援助方式提供，避免直接军援。这样，国民党照样可以腾出原来的外汇储备购买军火，而美国则可避免承担源源不断供应弹药及武器补给的义务，从而越陷越深。

军方则主张提供直接军事援助，理由是，没有直接军援作后盾，美国在华军事顾问团的发言权和能起的作用就会大大缩小；更重要的是，军方认为国民党在军事上根本无法负起“让自己生存下去”的责任，非要美国出力支撑不可。

国务院和军方的这种意见分歧战后长期存在，以后直到中国大陆完全解放，在台湾问题上还经常出现。

马歇尔于1948年2月将《援华法案》提交国会讨论时有一内部长篇发言，比较详尽地解释了美国政府既要援蒋阻止共产党取胜，又不能承担过多义务的考虑。

他说：美国必须十分小心，以免“听任其资源倾人于无底深渊”。由美国来支持国民党的军事计划，说来容易，做起来既困难又危险。

他举出的理由大体上有以下几点：

（1）由于国民党政府自己的无能，目前已到了难以自保的地步，“显然不能把中国共产党的势力削弱到完全不关重要的地步”。美国如果要帮助它做到这一点，则所需投入的力量规模之大，等于“在事实上接管中国政府”，承担无穷尽的义务，以致无法撤退，承受种种严重后果，而且得不偿失。

（2）中国人民爱国主义思想非常浓厚，对侵犯主权之事反应非常强烈。

（3）中国于最近的将来很难建成强大国家，美国如背上中国政府不断失败的包袱，就会消耗用于“更为重要的地区”的力量，在那里“应付和消灭共产党的成功希望更大”，那些地区指的是“具有自由制度传统的西欧工业区”。

（4）美国把大量军力和资源消耗在中国无疑对苏联有利，或引起一种反作用，“导致另一种西班牙式的革命或广泛的战争”。

但是，另一方面，美国过去的行动已经置身于中国事务之中，如果“对中国政府表示全无信心，并且拒绝其关于援助的请求，从而增加其困难，那是违背美国利益的，而且在心理上势必给中国士气一严重打击”。

所以，还是需要拨款给予经济援助，目的是“希望能阻止趋于崩溃的中国经济，使中国政府再有一个机会来稳定国内情势”，“阻止通货膨胀的加速”。

以上这番话是在国会的内部工作会议上讲的。马说为了美国和中国政府的利益，不能“把中国政府在军事上和经济上失败的种种因素公之于众”。

3、援助蒋介石打内战的《援华法案》何以通过？

美国国务院所提出的《援华法案》与美国援欧计划一起提交国会讨论。国会的亲蒋派力主直接给蒋以军事援助，把中国与希腊同等对待，并以此作为投票支持援欧法案的条件。这派意见在众议院占了上风，结果众议院通过了一项议案，总数5.7亿美元不变，其中明确指定1.5亿美元为军事援助，并将这部分与援欧法案合并成为一项法案。

参议院的情况略有不同，在外委会主席范登堡的策划下，通过了一项几方面意见都照顾到的法案，除把期限缩短为一年，以与援欧期限取齐外，主要是把直接军事援助改为“特别赠款”，由“中国政府自行决定其用途”，这样拐了一个弯，实际上方便国民党将援助用于军事用途。

最后，两院举行联席会议，于1948年4月2日通过《援华法》，作为《1948年援外法》的一部分，为该法的第四章。

措辞基本上采用参议院的文本。为期12个月，总数为4.63亿美元，其中1.25亿美元为“特别赠款”，由“中国政府自行规定其使用”。但是后来提交众议院拨款委员会通过实际拨款时，因财政困难，削减了整个《援外法》的总数，援华部分也相应削减至4亿美元。原来的1.25亿美元“特别赠款”不变，经援部分相应削减至2.75亿美元。

此外，还有一项规定：以不超过总拨款的十分之一用于“中国农村复兴计划”，成立中美“中国农村复兴联合委员会”，在美国经济合作总署署长指导和管理下进行工作。这就是《1948年援华法》。

关于所谓“特别赠款”的用意，参议院外委会有关报告中明确说明：“假设国民政府愿意时，可以用于采购军需用品和装备。”

同时又说明，这项法案的措辞不应解释为任何美国军队在中国从事战斗任务。

康纳利在谈到这项“赠款”时说：

在法案中无一字涉及军事供应或军事援助。当然，必要时中央政府完全可能用这一亿美元赠款来购置弹药、装备和武器，这一步骤是我们委员会能提出的向中国提供援助的最佳方案或计谋，这样可以不作出我们认为不明智的硬性承诺。

总之，美国一方面决心以军事援蒋，一方面仍要在形式上为自己留有余地。但这完全是掩耳盗铃。事实证明，以后无论是美、蒋还是外界都把这看作是直接军事援助，谁也不再去注意这一微妙措辞的分寸。

关于这项《援华法》的政治目的，其《序言》以及司徒雷登为该法案通过而发表的“告中国人民书”都说得很清楚，就是为帮助中国人反对“极权主义”和“在中国国内支持和加强个人自由制度的原则”。

当时中央银行总裁贝祖诒在他的报告中指出，《援华法》系在美国“政治上之反共高潮”中通过，报告称：国会中对于中国之立场，热烈赞助之人固属不少，而坚决攻击者几亦相等。

1948年援华法之通过，国会由下列综合形势所推动：

第一，共和党对行政当局之政策之反对，尤其在大选之年，促成其在政治上对行政当局之“对华政策”予以猛烈攻击。加以欧洲近势…人人犯有美苏冲突不可避免之恐惧…促使美国对中国共产党之情形，得有正确之认识。…中国政府在远东为防止共产主义蔓延之屏障，乃认为援华方案在政治意义上与援欧计划实现相配合。…此种政治上之反共高潮，使援华与援欧两案同时通过，并综合于同一议案之内。在违反行政当局意向之下，军事援助亦成为援助案中之一部分。此种大规模援外法案之通过，美国国家利益之考虑，实为至上。

这一分析至为中肯。另一方面，美国还是十分小心，不愿承担过多义务。

因此《援华法》中专门申明：

根据本章规定所给予的援助，不得解释为美国对中华民国的政策、行为的承诺，或对于中国国内于任何时间所存在的状况，承担已经明示或默示的责任。

马歇尔在解释为什么不能采取5年，或4年长期计划时说，因为中国情况难以逆料，不允许像对欧洲那样定出长远规划，如果定一长期援助计划，使美国政府受其束缚，将来难以摆脱。

当时国会内确实反共气氛浓厚，但是最后国会通过的拨款比原来国务院提出的方案还少些。以至后来马歇尔以援蒋不力在国会受到攻击时，振振有词地说他原来提出的数字还要多些，被国会削减了。

以上情况充分表明，美国既要援蒋反共，在中国推行美国所喜欢的制度，又力不从心，而且对蒋政权没有信心，需要给自己留退路。这是它的基本矛盾。

4、如何实施？

美国成立了经济合作总署，负责监督《援华法》的执行，其署长为原旧金山市长赖普汉，在他领导之下有一个庞大的工作班子和各种“考察团”。该署于1947年6月7日开始在华工作，总部设于上海，并在南京、北平、天津、青岛、广州及台北分设办事处。

到1948年底，已有美籍人员89名、非美籍人员355名。原来，美国在中国还有一个“援华团”，负责执行1947年10月批准的4500万美元“临时救济方案”。“中国分署”成立后，将“援华团”的任务接管过来。

国民党方面成立了“美援物资委员会”，规格极高，主席是行政院长，委员包括外交部长、财政部长、交通部长、中央银行总裁、全国资源委员会主任委员、上海市长和中国驻美技术团团长等。只此，也可见当时国民党政府把这项美援放在什么地位了。

1948年7月3日，根据美国《援华法》的内容和精神，美国与国民党政府签订了《中美关于经济援助之协定》，8月5日双方又换文成立了“农村复兴联合委员会”。根据这两项协定，国民党的财政、金融、贸易以及蒋管区的各方面经济生活可以说是完全置于美国监督之下，美国并在中国取得了广泛的权利。

这项援助分“商品”、“工业建设”和“农村复兴”三个方面。

关于“商品”，美国完全以赠予的方式供给中国向美方购买商品的资金，而不是以贷款方式。主要购买的商品是：粮食、棉花、肥料、石油、煤以及医药、农药等。其采购量及分配方案都由“中国分署”“审慎筹划”，确保“有效的管制”。

关于“工业建设和重置机器方案”，原规定这方面基金为7000万美元，据美国“经合总署”的报告称，国会对此有着“深切兴趣”，“他们煞费苦心地作了大规模的准备一包括派遣一个特别组成的复兴调查团赴华调查一借以保证为工业建设和重置机器所规定的基金获得最大可能的成绩”。

看来，当时不少美国企业原以为可以借这一“援华”方案，在中国取得可观的利润。这也是一部分议员支持《援华法》的积极性的来源之一。

但是，中国人民解放战争进展迅速，使他们这一计划落了空。“经合总署署长不得不于1948年12月21日宣告，工业建设和重置机器方案，除了已经进行到很高阶段的某些工程设计需要完成以外，其余一律停止。”

“农村复兴”计划的命运也和“工业建设”计划差不多。美国首先选定华西、华南为考察重点，因为就农村而言，华北和华东广大地区都已是解放区，另外，美国对钨、锑、锡等战略物资特别感兴趣，所以重点在湖南、四川、云南等省进行考察。该委员会的总部原设在南京，1948年12月初迁广州，在重庆、长沙和桂林设分处。也因解放战争的迅速进展，这些机构刚刚建立就失去作用。后来，这项经援未用完的款项都用于台湾。

（正文完）

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