郭思琪

北京大学法学院法律硕士生

“远洋捕捞”，主要指的是司法机关违法违规异地办理刑事案件，并以罚没外地企业或个人财产为办案目的查封、冻结、甚至划转外地企业和个人财产的行为。近年来，“远洋捕捞”严重侵害民营企业家合法权益、破坏营商环境，却又屡禁不止，成为执法领域的一大难题。

在同样为单一制国家且地方财政具有一定自主性的日本，为什么不存在“远洋捕捞”这一现象？

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一

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地方政府能够收缴的罚款

最高仅为2500元人民币

在日本，地方财政主要依靠税收与地方债，能够收缴的“罚没收入”仅仅停留在上限5万日元（约为2500元人民币）的过料（過料）。地方行政机关想要对相对人处以大额罚金，通常需要由法院通过非诉程序收缴，款项直接汇入国库。对比中国，地方政府在罚款方面的权力非常有限。从罚款当中得不到高额利益，自然也就不会出现趋利性执法。

图：不同罚金的金额上限（来源：三重县政府）

这种罚没收入的分配体制的形成，还要从日本刑事与行政处罚体系开始谈起。日本的实质刑法包括刑事刑法与行政刑法，刑事刑法的渊源为刑法典，而行政刑法的渊源是一些规定了犯罪与刑罚、多为规定行政性义务的其他法律。刑事刑法对应的是刑事处罚，由法院决定；行政刑法对应的是行政罚，系指国家机关对违反行政法义务的当事人所给予的法律制裁。刑事处罚的罚没收入通过法定程序汇入国库；而行政罚要略微复杂一些。

日本的行政罚包括行政刑罚和秩序罚。行政刑罚依然是刑罚的一种，受刑事诉讼法调整，包含徒刑、罚金（罰金）、罚款（科料）等，罚金与罚款都经过法定程序直接汇入国库。秩序罚才类似我国行政处罚的概念，能够由行政机关决定，其形式主要为过料（過料）。过料分为两种，一种是由国家法律规定的，其金额没有上限，其征收需经法院通过非诉程序进行裁定，该笔款项直接汇入国库；另一种是地方政府在地方行政法规中规定的过料，其金额上限约为2500元人民币，这才是真正能够计入地方政府年收入的“罚没收入”。地方政府的罚没收入种类少，上限低，自然就无法从罚金当中获得利益。

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二

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除过料外，刑事罚金及其他行政罚款

均通过法定程序汇入中央国库

关于钱款的去向，除上述行政罚中的秩序罚（过料）外，其他所有钱款都经过法定程序直接进入国库。如前所述，在刑事刑法和行政刑罚当中，罚金通过刑事诉讼法规定的程序进行收缴、通过法院汇入中央国库；在秩序罚中，超过2500人民币的过料需要由法院通过非诉程序收缴，款项直接汇入中央国库。

此外，还有一些单独的罚款门类，通过特别程序进入中央国库。如违反反垄断等相关法律的行政案件由专门的行政机关“公平交易委员会”（公正取引委員会）进行处理，收缴的罚款（課徴金）直接汇入国库；而交通罚款（交通反則金）会先汇入国库，再作为交通安全对策特别交付金根据各地情况转移支付给地方政府。简言之，在日本的罚金体系当中，只有上限为2500元人民币的过料是直接收归地方财政的。典型的例子为乱扔垃圾的过料、继承登记不及时导致的过料等。罚款事由无关痛痒，罚款金额微不足道，也难怪地方政府并未将其作为重要收入来源了。

图： 2021年交通罚款达500亿元（图源：kuruma news）

由此可见，异地执法与地方财政的关联是“远洋捕捞”现象是否形成的关键变量。在我国，不论是刑事案件还是行政处罚，涉案罚没财产均留存地方，罚没收入与地方财政有着密切关联。更严重的是，虽然原则上办案机关需要将涉案财物全部上缴地方国库，然而事实上涉案财物“按比例返还”至办案机关的潜规则，更强化了办案机关的违规执法动力。而在日本，财政制度形成了双重约束：其一，地方政府难以通过行政执法获取预算外资金；其二，跨区域执法带来的财政增益几乎为零。没有利益，就没有违规执法的动力。这样的财政体制，无法成为“远洋捕捞”生长的土壤。

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三

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法官的巡回制度避免了司法

沦为地方保护主义的工具

在日本，法官由中央任命，三年一调任，与地方无法形成密切的利益纠葛，从而避免了地方保护主义在司法领域的渗透。

日本在长期的司法实践当中形成了巡回制度（転勤制度）。这种人事调动的周期基本是每三年一次，通常安排在四月进行。调任范围涵盖全国各地的法院，南至冲绳北至北海道都有可能。虽然可以提出关于调任目的地的意愿，但并不能保证如愿以偿。尤其在相邻地区的长期驻任基本上是不可能的，原则上必须遵守三年一次的异地调动制度。每三年的调任使得法官不太可能与地方有较为密切的利益关联，一定程度上能够避免腐败，也能够避免法官的裁判体现地方保护主义倾向。

而我国的地方法院却不可避免地体现了地方政府的利益。地方司法机关在人事，经费上高度依赖于地方政府，这就为地方政府干预司法过程、司法系统为地方利益服务提供了动力。在“远洋捕捞”的情况下，公安机关通过把嫌疑人带到辖区内进行审判，地方法院为了罚没收入也不惜“助纣为虐”，一个要“抓”，一个敢“判”，二者相互配合，就形成了罚没收入补充地方财政的链条。

两相对比，日本的法官能够成为“国家的法官”，不会在审判中因为地方的利益而有所动摇；中国的法官难免沦为“地方的法官”，也就难怪法院在审判这一关键环节上不可避免地偏向助长“远洋捕捞”的地方政府了。

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四

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在日本，虽然能够跨区域执法，

但不会形成“远洋捕捞”

许多学者认为，管辖过于宽泛是“远洋捕捞”发生的直接原因。但日本的实践表明，如果不存在财政上的激励，管辖制度本身并不会对“远洋捕捞”形成激励。

图：远洋捕捞 （图源：百度百科）

总体而言，日本的管辖制度与中国相似，能够跨区域执法。在行政执法领域，原则上地方政府的行政权仅限于区域内，但在实践中也并非完全没有例外，如《地方自治法》第二百五十二条之二规定，对于跨区域事务，地方政府可通过协议进行联合管辖。在刑事领域，原则上都道府县的警察各自在其管辖地域内执法，同时《警察法》第六十一条赋予了都道府县警察为打击犯罪和开展侦查工作在必要限度内跨区域执法的权力。笔者认为，罚没收入收归中央以及法官去地方化的两重因素已经足以遏制“远洋捕捞”的形成，所以即使管辖能够被扩张化解释，也不会被滥用。

在我国，管辖过于宽泛一直饱受诟病。从打击违法犯罪的角度出发，我国刑事和行政领域都偏向管辖的多元原则，这为越界管辖提供了条件。公安机关与行政执法机关通过在辖区内寻找被害人获得案件的管辖权，或者将民事案件上升为刑事案件以扩大管辖，进一步收缴涉案财物，形成了“远洋捕捞”的完整流程。

地方财政与罚没收入的利益关联、法官的地方化与管辖的多元化都是“远洋捕捞”的形成因素。然而，在这个“多因一果”的因果流程当中，地方财政与罚没收入的利益关联是关键原因，法官的去地方化和管辖的固定原则能够成为阻碍因素。若关键原因已经形成，又不存在任何阻碍因素，也就难怪“远洋捕捞”为何屡禁不止了。

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五

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结语

一定程度上借鉴日本，斩断地方财政与执法的联系是遏制“远洋捕捞”的可行之策。同时需要注意，“橘生淮南则为橘”，在看到日本制度运行良好的一面时也要看到其根植于日本的社会、法律乃至文化体制，不能全盘照搬。

首先，日本的罚金体系与我国不同，可以借鉴其汇入国库或设立专项转移支付金（如交通领域）的思路，但不宜过度调整现有罚金分类体系，避免产生执法混乱。其次，如大幅度将罚没收入归入中央财政，或许还需要在此之前进行系统性风险评估，避免阶段性财政收支失衡。最后，在借鉴日本法官的巡回制度时同样需要意识到我国法官与日本法官的地位、待遇的不同。日本的法官地位高，待遇较为优厚，但即便如此，巡回制度实际上也造成了一定青年人才的流失。是否需要借鉴，要基于我国国情在综合权衡的基础上进行决定并进行本土化的改良。

“他山之石，可以攻玉。”观察日本的制度，或许能够为目前“远洋捕捞”的解决提供一些参考。问日本为何没有“远洋捕捞”，实际上正是在拷问我国的制度：中国为何会产生“远洋捕捞”？这一现象又能否通过制度进行根治？期望这一系列问题会在实践当中得到答案。