美国总统特朗普在许多公开场合不断指出：“关税”是在我的字典中的最美词汇，同时是达成“美国优先”之政策工具，不但能够保护本国产业发展，缩小对外贸易逆差，而且促进外国企业将生产基地移转至美国，创造美国为非常富有的社会。虽特朗普总统认为，关税政策可能波及美国经济，但仍然坚持“以关税促回流”复兴美国制造业理念，让美国重返制造业“黄金时代”之憧憬，进而达成“让美国再次伟大(MAGA)”的愿景。

不过，许多学者专家认为，特朗普以美国优先的关税政策，未来未必可以让美国重返制造“黄金时代”之憧憬。其实，美国这场“复兴制造”运动并非始于特朗普政府，而是源自奥巴马政府所提出的“再工业化”政策，积极推动“先进制造伙伴(Advanced Manufacturing Partnership，AMP)”计划，利用高端科技制造带动产业升级；历经特朗普总统于第一任期时，透过减税配合关税政策，试图胁迫制造回流美国本土；至拜登政府甚至宣誓“重建美国”，订定《芯片法案》、《降低通膨法案》提供高额经费补贴措施。

位于美国南卡罗来纳州北查尔斯顿的波音工厂。（图源：新华社）

美国“制造回流”沦为理想主义实验

从上述中可以发现，美国奥巴马政府以来皆将促进“制造回流”美国本土作为其极为重要之政策。亦即希望透过增加美国本土制造业投资，创造更多就业机会，提高民众所得，进而藉此建立美国产业自主。不过，在这些美国总统长期努力下，似乎沦为一场与实际状况严重脱节的理想主义实验。其中，最为尴尬的现象是，与美国总统致力以赴的高喊口号比较，不论如何砸钱，制造回流美国本土最后沦为梦幻。

举例来说，2018年特朗普亲自参与威斯康星州富士康园区破土动工典礼赞誉指出：这是“世界第8大奇迹”；2024年拜登虽在曾受到大力吹捧的富士康建厂土地上怒斥“骗局”，相对2022年其在俄亥俄州推动的英特尔投资打造“美国最先进的晶圆制造基地”重要工程，则是因官僚审批关键设备，加上建设进度延宕，而迄今沦为“烂尾”困境。从上述2起案例加以观察，除了显示美国复兴制造业所存在的矛盾，无疑说明美国促进制造回流本土政策雄心，却又与执行效率呈现颇为严重之断层现象。

回顾二战之后，在“比较利益”理论下，全球制造业呈现专业分工蓬勃发展现象；尤其随着制造供应链全球化高度发展，从事跨国组装产品已经形塑制造常态模式之下，美国试图透过高关税或采取高补贴胁迫企业重建本土供应体系，除了面对内部许多因素纠葛，未必可以解决之外，反而可能导致生产成本飙升，最后削弱整体竞争。也就是说，仅凭关税胁迫或经费补贴，根本无法扭转美国制造业不断外移潮流。

美国制造并未衰落而是政策缺陷

在此同时，若要认为美国制造业已经“弱不禁风”，或许言过其词。尽管美国制造业占其GDP的比重，从1950年代的接近三成，随着全球专业分工发展逐年下滑，2008年全球金融危机仅有12.1%，至2024年的9.9%；然而美国仍然是全球仅次中国的第2大制造国，领先第3的日本与第4的德国。诚如许多学者专家指出，美国制造业并未衰落，而是制造业就业正在减少，加上美国政府从推动再工业化至制造回流本土政策整个前提或策略，其实存在颇严重之缺陷。

亦即从过去半个世纪以来的事实显示，美国劳动条件与土地成本超过新兴国家，虽透过关税提高进口壁垒，或是采取补贴增加投资诱因，却忽略关税政策的频繁调整，以及无视补贴措施的常态限制，在无形中让厂商增加经营环境的不确定性与不稳定性，更加难以进行长期投资规划。此外，高关税极易转嫁引发物价上涨，造成市场需求受抑，高补贴则是造成财政负担，导致经济成长受阻，甚至陷入泥沼。此意味着，近年以来美国政府所推动的复兴制造，其实是一种浪漫的“怀旧情境”，透过颜色眼镜观察过去时代景象，没有反映工业朝向自动化、高科技发展。

反观中国于1980年代开始实施改革开放政策后，在促建制造崛起过程中，并未透过关税壁垒保护产业生存，而是采取“以开放促发展”。亦即采取积极引进外资，配合经费补贴、优惠税收、廉价土地等多元措施，藉此促进外资技术移转，落实产业供应链在地化。另一方面，中国政府采取“长期”、“稳定”产业发展规划，例如：从历次“五年规划”至“中国制造2025”计划，无不提供清晰发展蓝图，降低企业投资风险。这些可以持续性与预期性政策，却又是近年以来美国政府推动复兴制造政策最为缺乏的关键因素。

借镜中国推动产业升级转型经验

也就是说，美国必须舍弃制造业“怀旧情境”，同时掌握在全球化、科技化风起云涌的背景之下，未来制造业竞争，将会是朝向资本、科技密集、自动化与智慧化潮流的发展景象。其实，从近年以来“中国制造”在自动化领域上的快速布局，迄今让机器人的密度超越美国，无疑说明已经无法再度利用过去凭借便宜人力、廉价土地，或是采取经费补贴、优惠税收，作为获致竞争优势关键。亦即美国可以借镜中国产业升级转型经验，针对人工智能、先进制造、人形机器人与智慧供应链等领域重塑制造生态，藉此持续竞争优势。

另一方面，则是美国具有全球最大消费市场，若能采取刺激本土需求，透过国内市场普及，形塑良性循环政策，藉此推动美国制造产品生根发展。其实，从2017年中美两国爆发贸易争端，加上2020年历经新冠肺炎疫情冲击后，中国政府已意识到出口导向模式发展限制，积极转型以扩大内需为经济成长引擎，更加说明内需市场对未来持续推动制造产品升级的重要。

然而，无法忽略的是，虽美国民间创新活力领先全球，但联邦政府对研发支出的占比却又逐年下滑，此与中国政府大幅增加研发投入呈现鲜明对比，此一发展格局更让美国在人工智能、量子计算、先进材料等领域竞争上丧失领先优势。很显然地，美国政府若要真正复兴制造业，并非采取以“美国优先”的关税政策或贸易制裁措施，胁迫外国企业将生产基地移转至美国，而是借镜中国制造业升级转型经验，透过从“系统性”、“链结性”发展的角度，配合增加科技研发投入，如此始能建立壮大制造业基础的整体竞争环境，进而达成制造业回流之愿景，这些将挑战美国政府的智慧与选择。

来源：香港经济导报

作者：戴肇洋 台湾省商业会顾问 国政基金会财经组顾问