《中国检察官》杂志2025年4月第7期

社会治理检察建议的

实践检视与优化*

鲁建武

安徽省人民检察院

党组成员、副检察长

一级高级检察官

摘 要：社会治理检察建议是检察机关在办案过程中，基于类案成因，依法提出完善治理建议，履行法律监督和社会治理双重责任所制发的检察建议。社会治理检察建议以其“柔性法律监督”、协商式建议指引社会治理多元主体自我规制、自我完善，实现预防犯罪、减少犯罪的治理目标。社会治理检察建议适用对象、范围不明晰、专业能力不足、监督质效保障机制不健全等问题影响了制度价值、治理功能发挥。社会治理检察建议规范优化需要正确认识该制度价值定位，明晰监督对象、范围，强化法治化、专业化，建立健全质量机制，严格落实“办复”程序，从实体与程序两方面保障社会治理检察建议工作高质量发展。

关键词：社会治理检察建议 柔性法律监督 非诉监督 社会治理 法律监督

全文

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。我国检察机关首先是政治机关，检察权具有国家政治权力和社会治理责任的双重属性。检察机关是社会治理共同体重要成员，参与社会治理是履行社会治理责任的政治要求。制发社会治理检察建议是检察机关参与社会治理，消除各种违法犯罪风险，预防犯罪，服务国家治理体系和治理能力现代化的重要方式。

一、社会治理检察建议的内涵及功能

（一）社会治理检察建议的内涵

厘清社会治理检察建议制度内涵、制度功能，是正确适用并充分发挥其治理价值的基础。2019年《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《工作规定》）第2条正式提出“社会治理检察建议”概念，并从功能主义视角对检察建议概念进行了统括式界定。据此概念，可对社会治理检察建议内涵进行如下解析。

1.制度属性：检察机关法律监督的重要方式。社会治理检察建议直接作用于不具有显性司法属性的社会治理领域，但其权力底色是检察机关法律监督权，具有同抗诉、纠正违法意见书等法律监督措施相同属性，都是检察机关履行法律监督的方式。

2.基本功能：检察机关参与社会治理的主载体。社会治理检察建议是检察机关参与社会治理的主要形式，为“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”提供法治保障功能，服务国家治理体系和治理能力现代化。

3.根本价值追求：保障法律正确统一实施。社会治理检察建议直接目标是预防违法犯罪，根本目标是实现社会治理法治化，进而服务于国家治理体系和治理能力现代化。社会治理法治化实质是法律在社会各领域各行业运行的良善状态，法律得到统一正确实施。社会治理法治化目标统辖于检察机关法律监督的根本价值追求，即保障法律统一正确实施。

（二）社会治理检察建议的功能

社会治理检察建议历史使命是参与社会治理，以非诉式、柔性、综合监督方式履行法律监督和社会治理双重责任，保障法律统一实施，为社会治理提供法治保障。

1.非诉式法律监督。社会治理检察建议以提出“治理建议”的非诉讼方式参与社会治理。从适用对象看，其适用对象不限于司法机关，更多适用于行政管理机关、各类市场主体。从适用场域看，其主要在诉后对审判管理、执法管理漏洞提出规范建议。从法律后果看，治理建议采纳与否并不导致被建议对象承担司法裁判性质的法律后果。

2.协商式柔性法律监督。社会治理检察建议不具有类似再审检察建议的程序性强制力，不同于司法决定权，是典型建议权，“在治理理念主导下，检察机关衍生出‘柔性监督者’的新品格，履行指导性监督”。社会治理检察建议治理价值实现，关键在其以类案问题呈现管理制度机制缺陷漏洞，及其刑事风险犯罪化的关联逻辑，充分释法说理以澄清治理漏洞的危害，以协商方式提出法治化治理建议，实现综合化、系统化、源头化、法治化预防犯罪。从治理实践看，社会治理检察建议缺少类似于公益诉讼检察建议的程序性或实体性强制后手，主要以其信息传导功能、利益诱导机制和软性监督压力，通过建议、说理、协商等方式，有效激活国家机构，特别是基层管理部门、社会组织等治理共同体成员的治理自觉，通过跟踪反馈、“办复”等落实机制协商牵制被建议对象落实治理建议。

从监督体系定位看，社会治理检察建议“柔性监督”并非完全为其弊端，其“柔性监督”品格与审查逮捕、起诉、抗诉等程序性“刚性法律监督”形成刚柔互补的“双面监督”格局，监督范围更加广泛，监督方式更加灵活。从治理模式看，社会治理检察建议“柔性法律监督”完全契合民主协商治理理念和治理方式，能够增强社会治理共同体的治理自觉，有效形成共治合力。

3.综合性法治监督。从治理实践看，社会治理范围宽泛复杂，涉及国家机关、企事业单位、社会团体等各行业多层次多元化主体，囊括了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。治理内容既有深层次制度机制规范化建设滞后，也有管理运行、制度落实低质低效问题，同时还有认识不深、责任淡漠等思想意识问题。从文本内容看，检察建议书由问题、成因及建议三部分组成。治理问题既有归纳性的类案事实，又有延伸性的规范管理等共性问题。类案成因既包括地域性、行业性或者管理滞后、思想认识等具象化原因，也包括制度机制供给不足、运行脱节低效等实质性原因。治理建议既有执法性建议、司法性建议，也有制度机制运行的管理性建议，还有涉及思想认识等主观性建设意见。从逻辑结构看，法治贯穿社会治理检察建议制发、整改落实、办复全过程，主基调是社会治理法治化，建设法治国家、法治政府和法治社会。

二、社会治理检察建议的实践检视

最高检高度重视社会治理检察建议工作，通过完善规范、带头示范、评选优秀、强化管理等多措并举推动社会治理检察建议工作高质量发展，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果，但实践中仍然存在混用滥发、重量轻质、落实乏力等问题。

（一）适用对象、适用范围不清晰导致混用滥发

《工作规定》仅规定社会治理检察建议用于社会治理，具体适用对象、适用范围缺少明确规则，造成了混用乱用滥发现象。从实践样态看，一是私主体“非法律事项”归入监督范围存有争议。社会治理检察建议适用对象主要是行政管理机关等公权力机关，也适用于社会组织、市场主体等私主体，适用对象广泛，但其本质是检察机关法律监督权行使和法律监督职责履行的合理延伸，法理上监督对象应限于“法律事项监督”，私主体管理制度、机制运行状态是否属于检察法律监督范围存有异议。二是监督范围泛化。社会治理检察建议权力底色是法律监督机关，具有法律监督属性，不能偏离法律监督者的角色定位，监督范围限于已然存在的法律风险漏洞较为适宜。三是制发动因个案化。社会治理检察建议制发逻辑起点是类案呈现的典型性、倾向性类问题、类原因，在确有必要时，审慎制发。基于数量考核激励，往往个案中发现问题即制发建议，甚至出现“同案多发群发”现象。社会治理检察建议混淆使用、乱制乱发现象与其适用对象、范围不具体关联较大，严重影响社会治理质效，也损害了检察建议监督权威。

（二）专业能力不足导致文书质量不高

社会治理检察建议实践常态化遭遇“外行监督内行”诟病，归根结底是检察建议文书专业化说理阙如致使文书质量较低，说服力不足。一是治理问题表面化。治理问题梳理缺少类案基础或类案数量过少，脱离类案基础导致问题表面化较为常见。治理问题是社会治理检察建议逻辑起点，问题表面化会直接引发“外行化”。类案问题挖掘提炼以一定数量类案为基础，脱离类案基础导致问题表层化，甚至出现“假问题”。二是犯罪成因溯源表象化。犯罪成因极其复杂广泛，溯源表象化除了专业能力欠缺外，不重视调查核实也是重要原因。社会治理检察建议调查核实程序缺失是常态，少数开展了调查研究，也多为“办公室调研”，全面系统化调查核实极少，导致犯罪成因分析、溯源浅表化，甚至出现“管理不到位、制度不健全”格式化原因分析。三是治理建议虚泛化。治理建议是社会治理检察建议逻辑终点，也是治理质效落脚点。治理建议虚化、泛化问题集中表现为建议宏观抽象、边缘泛化、低价值。“建立健全制度”“强化制度落实”等套路式、宏观泛化治理建议根本不具有治理价值，也不具有整改落实必要性、可行性。另外，治理建议还存在张冠李戴的职能错位、“黑板报宣传”过于具体化等问题。值得注意的是，社会治理检察建议的问题表面化、成因表象化和治理建议虚泛化等专业能力不足引发的问题不是割裂孤立的，是相互负能、相互拉低，交错式一体化内耗治理质效和监督严肃性、权威性。

（三）监督效果保障机制不健全

社会治理检察建议是检察机关非诉法律监督、“柔性法律监督”，缺少其他类型检察建议后置的刚性程序保障其监督效果。一般也将监督质效弱化主因归结为缺少实体性、程序性制度保障。从结构主义看，制度功效是制度元素系统性交互影响整体作用的结果。从内部考察，社会治理检察建议监督效果不佳主要是质量保障机制不健全，如缺少培育机制、调查核实机制以及质量审核把关机制缺失或空转等，影响了检察建议制发质量。从外部考察，被建议单位落实法律责任缺失、党政支持不足、办复机制落实不力等外部保障制度机制不健全，也严重影响了检察建议落实刚性和监督效果。

三、社会治理检察建议优化进路

检察建议已成为当代中国最具特色的检察工作方式。社会治理检察建议已成为检察机关参与社会治理，助推国家治理体系和治理能力现代化，提供法治保障的主渠道。社会治理检察建议规范优化，要立足检察职能，切实发挥在社会治理中整改、预防和引领作用。

（一）明确适用对象、范围，恪守法律监督边界

社会治理检察建议规范化，首要在于明晰监督对象、范围，恪守监督边界。从制度溯源看，其一，1991年全国人大常委会《关于加强社会治安综合治理的决定》正式在社会治安领域提出“综合治理”后，检察机关即以检察建议（实质是社会治理检察建议）参与综合治理。其二，《人民检察院组织法》《工作规定》没有从实体、程序确立社会治理检察建议具体监督范围，其制度功能定位附属于类案办理，监督不能脱离类案问题，必须附属于类案发生领域。从权力属性考察，社会治理检察建议制度定位是检察机关参与社会治理，以检察建议权为权力运行基础实现柔性化法律监督。要把准法律监督权力边界，恪守对事监督、程序性建议、不具有终局性实体处置权等监督边界，尊重治理共同体的内部管理权、裁量权、决定权。其次要树牢治理理念。“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”是统一有机整体，相互增益，相互支撑，不能割裂突进，确保治理体系化、综合化、法治化和源头实效化。检察机关是参与社会治理，提供法治保障，不是社会治理牵头单位、主导者，要注重“依法治理”，发挥法治指导监督角色功能。最后要坚持协商共赢、协同共治理念。治理共同体是利益共同体、责任共同体、治理共同体，更是治理成果享有共同体。在平等基础上，检察机关与被建议治理主体要民主协商，同心协力，协同治理，实现共治共建共享。

（二）以法治化、专业化保障检察建议高质量

说理性是社会治理检察建议的灵魂，充分说理实质是高度法治化、专业化。实现社会治理检察建议专业化，首先要树牢法治化意识。问题要具有坚实的类案基础，针对倾向性、普遍性问题制发检察建议。成因溯源要着力法律面向，治理建议着重制度化、规范化建设。其次要完善专业化保障。要总结正反面制发经验，形成切实可行的培育、制发工作机制，指导社会治理检察建议工作。要抓实调查核实、审核把关、专业咨询等质量把关机制。必要时，可以与被建议对象沟通联系，共商共研，解决专业化问题。最后要锤炼高质效制发能力。社会治理检察建议制发能力是综合能力，高质效办案能力是基础能力。具体而言，要具有个案中发现类案问题能力，类案中挖掘共性事实问题能力，案件成因多元化溯源能力，以及治理建议法治化专业化把控能力等。

（三）健全监督质效保障机制，严格落实“办复”要求

最高检提出社会治理检察建议由“办理”向“办复”转变，实质是强化检察建议落实刚性，也是通过“办复”反馈检验治理质效。社会治理检察建议要实现“办复”，除了向外发力，如通过宣告送达、报告党委政府、地方性立法等向外借力措施，更要通过利益诱导机制，以高质量释法说理，协助促进被建议对象实现治理利益，夯实“办复”刚性基础，实现社会治理共同体价值目标同向化。从程序保障看，首先要规范内部制发程序，建立健全发现、培育、调查核实、起草、审核把关等全流程工作机制，把好质量关。其次要规范与被建议对象的沟通协商、听取意见、专业问题咨询等程序，通过共同参与，相互协助，形成社会治理共同体有序参与。最后要规范跟踪落实、协助落实等“办复”程序，提升社会治理检察建议的质效，切实实现“三个效果”统一。

*本文为2023年度最高人民检察院检察理论研究课题“刑事案件治理视域下检察建议质效研究”（GJ2023D02）的阶段性成果。

*本文刊登于《中国检察官》杂志2025年4月（司法实务版）

第8907期

安徽检察新媒体出品

终审丨任小玲 二审 丨吴荧

来源丨《中国检察官》杂志

编辑丨李昂

投稿邮箱丨ahjcxmt@163.com