社区“嵌入式”托育：打通托育服务最后一公里

社区“嵌入式”托育：打通托育服务最后一公里——江西省城市社区“嵌入式”托育服务的调查与思考.党的二十届三中全会指出：要“加强普惠育幼服务体系建设，积极支持用人单位办托、社区嵌入式托育、家庭托育点等多元模式协同发展。”近日，为深入推动民生建设更加公平、均衡、普惠、可及，中办、国办联合印发《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》，进一步强调要“多渠道增加公建托位供给”，大力推动社区嵌入式托育发展。

江西省认真贯彻落实党中央、国务院战略部署，持续落实推动“幼有所育”民生工程，将城市社区嵌入式托育服务作为重要支撑，出台《关于促进养老托育服务健康发展的实施意见》等政策性文件，推进托育服务机构建设，实施托育服务消费券项目等,通过政策赋能、生态筑基、监管护航的全链条推进，跑出城市社区嵌入式托育服务的“最先一公里”。从南昌市相关部门获悉，截至2025年，南昌市已建成138个社区嵌入式托育点，累计提供普惠性托位约8000个。为进一步完善婴幼儿照护服务体系，2025年江西省计划新建、改扩建不少于100个社区嵌入式托育服务设施，未来将释放更多普惠托位资源，持续缓解家庭婴幼儿照护难题。然而，从实地调研情况看，江西省城市社区嵌入式托育服务虽然取得诸多实效，但仍存在亟待破解的突出难题。

一、城市社区嵌入式托育服务的“四大突出难题”

嵌入式托育关键在嵌入、难点也在嵌入。当前，江西省城市社区嵌入式托育服务运营中仍面临场地、机构、人才、主体嵌入四大突出难题。

（1） 场地嵌入难题：社区托育空间建设面临多重困境

1.用地难题：老旧社区无地可用与新建社区有地难用。在老旧小区，用地紧张、功能用房不达标、场地面积不足等问题突出，难以匹配托育服务所需的消防和安全条件。一些潜在可用场地，也常因面积局限需投入大量成本改造，大幅增加托育机构嵌入难度。而在部分新建社区，虽有富余用房，但产权归属不清、邻避危机、租金昂贵等问题接踵而至，使得这些用房难以直接作为社区托育设施加以利用。

2.供需问题：供给错配与需求失衡。一方面，存在“有托位没孩子，新的托育机构还在建”“国家有托位指标要求，基层建出来就闲置”“边建设边倒闭”等情况。另一方面，许多已经建成的社区托育设施在运营时，常因托育供给与需求错配，导致托位大量闲置。家长在选择托育机构时，普遍反映“不是太远，就是太贵”，这充分表明托育服务在空间布局和价格设定上，未能精准满足家长的实际需求。

（二）机构嵌入难题：社区托育机构面临“政策热、运营冷”的“生存考验”

1.规模小、盈利难。社区嵌入式托育服务机构规模普遍较小，难以形成规模效应。尽管多地政府为鼓励托育机构发展，提供了托位建设补贴，但运营成本仍居高不下，导致机构盈利困难。加之，托育服务机构初始投入较大，招生需要一定周期，资金回流缓慢，抗风险能力弱，难以构建稳定的盈利模式。

2.行业信任体系脆弱。社区嵌入式托育服务发展时间较短，基础相对薄弱，成功经验积累不足，这在一定程度上限制了其影响力和辐射作用，进而影响了家长对社区托育方式的信任度。此外，托育机构不时出现的社会负面舆情事件，也让家庭在选择托育服务时顾虑较多。

（三）人才嵌入难题：高素质社区托育人才面临“缺口大、招引难、流失高”的结构性断层风险

1.高素质人才短缺。托育服务是一项高度综合性的工作，要求从业人员不仅掌握早期教育、婴幼儿保健、营养学等多领域的专业知识与技能，还需具备适应复杂多变工作环境的综合能力与素质。调研显示，教师的素质是决定家长是否送孩子入托的关键因素。然而，目前高素质、专业化的托育人才培养机制相对滞后，难以满足市场对托育人才的需求。

2.职前职后培养规模小。托育人才的培养主要依赖学历教育和职后继续教育两种途径。但现实情况是，开设婴幼儿照护专业的职业教育学校数量有限，婴幼儿照护社会培训班也较少，且培训周期普遍较短，这使得专业婴幼儿照护技能的学习受到很大限制，难以培养出大量高素质的托育人才。

3.中部城市吸引力不足。中部城市的托育人才薪酬水平相对较低，与他们的专业技能和工作负荷不匹配，导致一些有潜力的人才要么避开托育行业，要么前往大城市寻求托育服务工作机会，使得中部城市托育专业人才匮乏。此外，在调研中还发现，托育教师的编制较少，如一般四个托育教师岗位中，仅提供一个编制岗位，这也在一定程度上影响了人才的稳定性。

（四）主体嵌入难题：社区托育资源整合尚未达到“同向发力”

1.部门协同联动机制不健全。社区嵌入式托育服务的管理体制涉及民政、卫生保健、消防安全、住房建设等多部门。由卫生健康委牵头，其他相关部门配合。然而，在实际工作中，各管理主体之间存在协调不充分的问题，导致工作效率低，部门协同联动机制不健全，难以形成工作合力。

2.医育结合不充分。社区是促进医育深度融合的重要资源整合平台，医疗机构与托育机构的有效结合，能显著提高0-3岁婴幼儿照护服务质量。尽管我省2024年底规范化托育机构覆盖率超90%，医育结合托育机构覆盖率达50%，但真正能实现医、育相互嵌入的托育机构较少，社区托育的医育结合仍任重道远。

二、破解城市社区嵌入式托育服务难题的建议

（一）政策工具箱再升级

1.强化政府责任，为场地划“底线”与“红线”。在调研中发现，许多地方0-3岁婴幼儿数量呈急剧下降趋势，在此背景下，盲目改建、扩建社区托育场地显然不可取。各地应深入调查摸排3岁以下婴幼儿数量，并对未来趋势进行科学预测，在此基础上合理规划当地托位建设目标。在老城区，可整合社区内幼儿园机构资源，加快推进托幼一体化工程，提高资源利用率；既有社区、补建社区嵌入式托育服务设施时，要充分挖掘、合理利用具备条件的居住小区空地、低效闲置用地等资源，通过产权置换、整合社区用房等方式加以解决。新建居住区要严格按照规划标准配套建设托育服务设施，确保与新建居住区同步规划、同步建设、同步验收和同步交付。同时，依托15分钟生活圈的打造，设立托育、养老一体化场所，实现资源的高效共享。

2.加大财政支持，为资金“加杠杆”与“添动力”。加大对社区嵌入式托育服务的公共财政投入，按照“低成本运营、规模化发展，市场化竞争”的原则，积极构建公建民营、民办公助、政府购买服务等多元化运营模式。对运营机构按人头数进行补贴，同时给予房租减免和用水用电用气优惠，降低运营成本，提高机构的运营积极性。

3.规范收费标准，为服务“立标尺”与“增知晓”。政府应根据当地经济社会发展水平，科学制定社区托育收费标准，确保收费合理、透明。进一步实施体验券及消费券试点，通过多种渠道广泛宣传，扩大托育服务的知晓度，提升群众的接受度，让更多家庭能够了解并享受到优质的托育服务。

（二）服务水平再优化

1.强化机构建设，为运营“立标准”与“树标杆”。推动社区嵌入式托育服务机构全面落实登记备案、人员管理、保育照护、营养喂养、消防安全、监督管理等标准规范，加强机构专业化、规范化建设。同时，充分发挥托育综合服务中心的示范带动作用，增强其人员实训、养育指导、课程研发等功能，全面提升辖区内托育服务的整体水平。

2.创新管理模式，为协同“强效能”与“聚合力”。将大数据、人工智能等先进技术运用到社区托育服务管理中，提升托育服务管理的智能化水平。建立“家庭-社区-机构-政府”四方联动机制，加强各方之间的沟通与协作，形成工作合力，共同为婴幼儿提供优质的托育服务。

3.融合医育资源，为育人“增效能”与“赋新能”。支持托育机构内部设置医务室、护理站等，实行备案管理，并与有资质的医疗机构签约，由其提供健康筛查服务，实现医育深度融合，为婴幼儿的健康成长提供有力保障。

4.激活社会力量，为共建“聚资源”与“拓渠道”。积极撬动更多资源，广泛吸引各类社会力量参与社区托育。充分发挥社会工作专业优势，将社工服务融入社区托育服务体系，支持慈善社会组织面向社区托育机构打造一批托育服务项目，丰富托育服务内容，提升服务质量。

（三）人才“培育用”再强化

1.筑根基：强化专业教育体系建设。支持职业院校积极开展托育、学前教育等相关专业，加强普通高校本科及以上层次托育人才培养，全面提升托育服务队伍的专业化水平。加强培训基地建设，推动高校、职业院校与相关托育机构签订“订单式”定向培养合作协议，精准培养托育人才。认定一批省级、市级托育人才培养实训基地，发挥其引领示范作用，带动托育人才培养质量的整体提升。

2.强技能：加大职业技能培训力度。持续实施托育服务人才素质提升工程，全面推行托育服务从业人员就业上岗前培训、岗位技能提升培训，不断提高从业人员的专业技能和服务水平。

3.提待遇：加强在岗人员培训与薪酬保障。以实际技能和职业道德培训为重点，将职业道德、从业规范等贯穿托育服务人才职业生涯全过程。借鉴厦门、江苏等地的成功经验，建立托育职称评定制度，引导行业逐步提高薪酬水平，增强托育行业对人才的吸引力。

4.激活力：创新人才职涯发展与激励制度。推进学历教育与职业技能等级学分转换互认，支持从业者积极参加职业技能等级认定，拓宽职业发展通道。增加托育教师编制名额，减少托育教师的流动性，为托育服务的稳定发展提供人才保障。

（四）监管效能再提升

1.聚合力：建立健全跨部门综合监管机制。明确监管负责人，避免监管职责交叉，实现对托育服务机构的常态化监管。积极探索联合执法检查、问题隐患动态整治、信用管理“黑名单”等监管机制和方式，打出托育服务监督的“组合拳”，有效提升托育服务监管的效能和水平，进一步优化托育服务环境。

2.促联动：构建三方合作共治平台。构建以政府为主体、社区和家庭参与的三方合作共治平台，实行卫健部门牵头，有关部门参与，各司其职的社会监督管理机制。建立完善的社区托育需求表达机制，及时收集社会公众对社区嵌入式托育机构发展的意见与建议，并递交给相关部门处理与解决。在托育机构中成立家长委员会，定期针对托育服务供给中产生的问题进行沟通与交流，为家庭监督提供可行的渠道。

3.严规则：健全政策法规与标准规范体系。健全托育服务的政策法规体系和标准规范体系，使托育监管有法可依、有章可循，从根本上根治托育行业失序混乱问题。适时调整监管标准，优化监管方式，更新监管手段，评估监管效果，不断推进社区托育监管路径的创新，确保托育服务质量和安全。

作者： 杨奉星：民建江西省直财贸总支副主委、江西省肉类食品协会秘书长

刘春春：中共江西省委党校科社部副教授

汪 清：中共江西省委党校科社部博士