学人简介：陶然，香港中文大学（深圳）校长讲座教授、发展与治理学科部主任

人口净流出/流入城市，

下一步怎么发展？

我们国家很多人口流出地城市，不光存在房价供应过剩，工业开发区没有太多企业入驻，出现鬼城和空城的问题，这些地方政府在过去十几年还借了大量的债务。这些地方如果你去救，相当于是给自己挖了一个更大的坑。我们现在经常讲化债，如果只是进一步地超发各种国债，那只是把问题往后推，有很多地方政府没钱了，当然就会拼命喊疼，那中央政府就不得不放水。

对于很多人口流出的城市，不要盲目去救，救也救不起来，只会填更多的钱。这时候这些地方就应该像鹤岗那样进行财政重整，在全国性债务重组的同时，推动这些地方进行财务重整。我是坚决反对那种往这些地方再继续大规模放水的，不仅害了它，而且让整个国家的经济也会受到很大的拖累。

所谓的财政重组，就是把账先爆出来，然后国有银行，包括金融机构、中央政府跟地方政府一起坐下来谈，那时候中央可以用它的债帮忙偿还一部分，国有银行也必须认一部分坏账，这样地方政府就减轻一些债务负担，同时，地方政府还得还一部分债。地方政府如果要还债，就必须大规模地进行财政重整，除了基本运行以外的支出，其他的非必要建设一概不能再做了，不要再去做过多的建设，就保最基本的公共服务和基本的政府运行，做减法。这对地方政府来说，是个很痛苦的选择，但是我觉得这个选择必须要做，因为今天不做的话，最后的结果就是中央政府每年不断地发票子，去帮地方政府化债，实际上是把矛盾往后拖，但是最终不能有效解决。

人口流入地很多的主要城市，现在也出现了大量的待售商品房卖不掉的局面。比如，深圳按照现在的销售速度，可能两年才能销售完它的待售商品房，广州可能需要三四年。很多二线城市可能也要相当长的时间，它们的房价也普遍跌了个百分之三十到四十，但是这些地方总的来说，它的住房供应相对于老百姓正常的住房需求，还是有所不足，这就是房地产泡沫出现后带来的问题：就是有很多房子跌了百分之三十、四十，大部分人，尤其是年轻人和农民工，仍然买不起。换句话说，房地产在正常价格下供应不足，在目前过高价格下，供应又显得过剩。这就是这些城市现在面临的问题。因为还有很多房子卖不出去，一些人正常准备买房子，但不敢买，因为还有那么多房子卖不出去，大家不知道房地产市场是否见底，导致那些本来正常准备买房的人不敢买，这个市场就会形成一个极度萎缩的局面。

未来中国房地产市场应该走什么样的路径

“住房保障”和“保障性住房”是两个概念，要实现住房保障，最好的方法就是通过市场机制来解决。

中国的房地产市场化已经走了这么久，为改善大部分人的住房条件做出了很大的贡献。当然，中国现在出现的房地产泡沫及其破裂，不是一个好的局面。解决问题的方法也不是像过去那样，房价一高，就搞一些保障性住房。地方政府搞保障性住房有时候会有一定的动力，因为住建系统有更多的资源能够管，他们有更多的权力和资源来建一些保障性住房，由他们来进行分配，部门存在的必要性就会加大。很多保障性住房，如果位置比较好，也容易分配给比如本市的政府或事业单位、国有企业的员工，会分给他们认为很重要的，或者是一些所谓的人才。

但这些人哪里是社会上的弱势群体？而真正大规模地建保障性住房去针对一些新毕业的大学生或者农民工，地方政府绝对是没有积极性的。因此，政府大规模建设保障性住房并进行实物分配，显然不是一个好的方法，推行下去就会造成更多的资源误配和资金浪费。

那么未来中国房地产市场应该走什么样的路径呢？我认为，还是要全面推动土地和住房体制的市场化改革，但是要针对中国现在的情况对症下药。很多人口流出去城市的房地产市场不要救，不要浪费资源，包括所谓的在这些城市进行保交楼也要具体情况具体分析，不是所有楼都需要保交，否则只是在错误的地方投入更多的资源，造成更大的浪费。

现在再来说人口流入地城市。中国大概有30来个所谓的超大、特大城市，如何解决这些城市的房地产市场极度萎靡的问题呢？首先这些城市也积累了很多的未售商品，房价也跌了个百分之三四十，还是销售不好，很多开发商都面临巨大的风险，包括像万科这样的优等生都面临这个问题。如果这发生在人口流入地的一线城市和二线城市，肯定要救，否则金融系统也会受到巨大的冲击，地方政府的财政也会受到巨大的冲击。

但是，现在面临的情况是预期不稳，想买房的人也不敢买，还有很多人也没有钱买，那未售商品房怎么解决？我认为，就是要借鉴一下2016年到2018年国家推动的所谓的货币化棚改的经验。

货币化棚改的基本概念是央行直接给国开行、农发行，甚至是一些商业银行发钱，然后由他们借给地方政府，再把钱给这些城市里面的老旧小区的居民，让他们在自愿的情况下去拿这个钱，以房票的方式去购买这些城市前一段时间积累的未售商品房，这样就把未售商房销售掉了。同时把房价稳住，政府只是把老旧小区的土地收回来，未来五年左右再慢慢出让和开发，土地出让之后地方政府再去还他们借国开行的钱。

这里并不是说在原来的棚户区改造，改造完后再搬进来，而是让居民购买新的能够买得起的存量房。居民放弃原来的居所和对应的土地的使用权，政府直接给你一笔与原来拆迁安置房的市场价格等值的现金，居民拿过去必须买未售商品房。政府收回这块地，未来进行土地出让，用出让金去还他们借国开行或者是农发行的钱。这个做法是有效化解未售商品房存量，稳定市场价格的一个好方法。

但问题在于，2016-2018年那轮货币化棚改，当时的政策设计使得申请这些贷款去消化存量房的城市，主要是当时人口流出地的三四线城市，他们在2016年、2018年之前积累了很多商品房。因为这些城市主要是人口流出地，拆迁后腾出来的地没有出让点的前景，卖不出那么多钱，所以那轮棚改可以说是地方搞错了，而且当时棚改的力度太大，每年搞个四五百万套的额度，导致这些三四线城市的房价在2016年到2018年普遍涨了50%-100%。2016-2018年有这种超常规的货币化棚改的刺激，又导致在一二线城市拿不到地的房地产商也冲过去拿地，造成房地产供应严重过剩，地方政府又增加了最少五六万亿的债务，到现在也还不起，最终导致现在这个局面。我认为这是一个教训，但这轮棚改也可以给我们现在提供一个很好的经验。

目前的情况是，很多一二线城市的未售商品房也卖不掉。但是，一二线城市在核心地段还是有很多城中村或者老旧小区，这些居住条件比较差，老百姓也希望以旧换新来改善居住条件，就可以用上一轮货币化棚改的方法。但是，这次应该把它局限在三十来个或二三十个超大特大城市。在人口500万以上的这些城市引入货币化拆迁，以未售商品房实物进行补偿的方法，这个信号一放出去，市场就会稳定出来。对城市核心地段的城中村和老旧小区业主给予一定的房票，让他们去购买城市任何地方他们愿意购买的未售商品房，当然这些商品房现在已经降了30%-40%了。这样就能够把存量房比较快地消耗掉，同时把市场稳住。当然这个过程要处理好节奏，不希望房价再出现上涨，只要确保目前跌了百分之三四十的情况下，让它不要再跌了，稳住这个市场，存量消耗掉，先救一下很多岌岌可危的房地产，也同时稳住房地产市场。

以上措施，相当于引入外围的活水，让这些人口主要流入地城市核心区位的老旧小区和城中村村民实现比较大规模的住房以旧换新和住房条件改善，这个规模可比机械设备、家电的以旧换新要大得多，而且资金使用更要有效得多。此时，政府再把这些城中村或老旧小区的土地收回来，未来五年左右慢慢地再供应出去，在这些核心地段新建一些商品房。总之，只有在这些城市的核心位置去干这个事儿，国开行放水发出去的钱才能够有较大机会收回。

第一个是棚改市场化的逻辑，其实就是拆迁的逻辑。但是一般的拆迁都是原拆原建，货币化更新相当于在拆迁过程中制造了一个腾挪空间，给业主在附近或者在稍微远点的地方，直接置换一套新房，居民把老房子放弃掉了。比如，有些老旧小区业主，在原地拆迁原地建设原地回迁，大概就只能够赔60平米。因此，有一部分人就愿意用房票形式去其他地方换一个面积大点的房子，政府在周边给找到待售商品房，跟居民谈好价格，居民直接置换就完了。

借鉴棚改市场化这个思路和逻辑，在人口净流入的以一二线为主体的城市里面实行，像在这些城市它的核心地段还有城中村，或者是一些老旧的小区待改造。现在一二线城市相对来说城市化进程已经比较快速了，基础设施配套也比较成熟了，那城市更新的空间还有多大呢？

北上广深这四个城市就可以说空间很大。广州和深圳城中村在好的位置有很多，上海和北京没有太多的城中村，还有一些城边村，但是它城市中心比较好的位置，有大量低密度的、五六层的、破烂不堪的老旧小区。这些地段的很多老旧小区，房子简直破得不行了，过去几年政府推动所谓的有机更新，给它装电梯，做一些简单改善，基本都不是什么好方法，政府只有投入，没有积极性，很多时候老百姓还不满意，因为拆迁能换一套新房。很多此类地段本来建筑容积率就不是很高，周边房价又很高。把它拆了以后，原来五六层的可以盖到十几层，增加道路的面积，建设地下车库，整个土地的最高最佳利用价值可以充分发挥出来，政府还可以获得额外出让金和税收。这些地方推动货币化补偿，拆除重建更新的空间很大，在北京和上海，核心区域有无数八九十年代建设的老旧小区。当然，最关键的问题就是要解决拆迁过程中的钉子户难题。如果各位有兴趣，可以看看我那本书《人地之间》，包括我讲的这种货币化安置，就是一种有效的腾挪方法。

进行拆迁以后，部分原来地段的业主，不愿意搬也没问题，那就等一下，拆迁完后在原地给你换新房。这里的关键是改造过程中还要增加一些商品房，才能用增加的商品房去覆盖置换安置房的成本。只要更新地段位置好，这个过程中政府是可以有额外收入的。只要政府可以获得一定的土地出让收入，就可以在周边增加一些入学名额。这些都是经济和技术问题，都不难解决，只要把这些地段的土地最高最佳利用用途发挥出来，就可以产生额外收益，这个收益是可以用来增加包括入学名额在内的公共服务供给的。

怎样解决以年轻群体为主的住房需求？

在人口流入地主要城市的核心地段进行货币化的城市更新，正是因为这些地段未来腾出来后再出让出去，做集合式住宅的开发，这些地段的商品房未来还是可以卖得出去的。而在很多三四线城市以及一二线城市的非核心地段，一般的集合式商品房也卖不掉了。

但是，中国城市还有两拨人的住房改善的需求远远没得到满足，首先就是1.8亿的农民工和每年1000万左右的大学毕业生。很多人口流入城市的房价跌一半，乃至跌60%，他们也买不起。可是，只要房价跌到50%，泡沫全面破裂了，那就带来金融危机了。这些中低收入人口，他们现在需要更多的租赁住房，而且是市场化定价可支付的租赁住房。保障性住房根本覆盖不了这么多人，需要推动市场化改革来增加租赁住房供应。在深圳，要不然就是用1000块钱以下去租个城中村条件比较差的房间。要想到小区里面住，就得三四千块钱。

那么，有没有一个1000-3000元之间的，比如五六十或六七十平方米的小一居室或两居室，给这些中低收入的人群来租住呢？现在没有。但是我们城市里面有大量的集体的工业用地、一些国有的闲置工业用地和一些国有划拨土地。总之城市里面有很多闲置低效的土地，有一些企业早就已经关门了，可是土地的产权可能还有二三十年，三四十年，要把它收回来也很困难，那么这时候不妨推动一些政策。国家可以允许他们更改这块土地的使用性质，允许建设市场化定价的租赁住房。土地如果不花钱，盖房子是很便宜的，尤其是找民营企业来干，质量也好，速度也非常快，一平方米就2000块左右。针对很多人口流入城市的低效工业用地，还有一些其他的国有的划拨土地，如果国家给政策允许他们对这个土地改变规划用途，甚至允许以土地以及未来租金收益权做抵押，找银行贷款建设租赁住房，银行是很愿意把钱借给他盖房子的，因为未来租金就可以作为还款的保证。如果把这些工作做起来，很多人口流入城市的租赁住房可以很快供应起来，解决大批农民工到城市里面定居，大量大学生在城市里面就业创业阶段安居的问题。

还有一个很特别的情况就是珠三角这些城中村的村民，比如深圳，一户能允许在宅基地上盖480平方米（120平乘以四层）的房子，拆迁的时候是赔480平方米的商品房。但是很多家庭盖了680、780、880、1880平都有。那么拆迁过程中如何补偿这些超过规定的法外面积。我提出，超过面积完全可以按照一赔一赔只能租赁的新房，可以在拆迁后在原来村里面留一小块地，开发商或者政府就直接用这些地盖租赁住房，建设成本2000到3000一平方米，按照盖好的租赁住房赔偿。这个房子只能租赁，不能买卖。政府或村里找一个公司雇佣它来把这些房子租赁出去，村民给它交管理费，这个公司不仅帮村民管理住房，还可以帮着招租，除了管理费以外的租金就交给这个被拆迁的业主本人。通过这些做法，政府以后不用再搞任何保障性住房，大幅度节省了政府的成本。因此，如果能推动这个政策实施，我认为不仅可以拉动增长，还有助于推动农民工市民化，更能够让刚刚毕业的大学生减轻住房负担，有一个体面的支付得起的租赁住房。

最后，中国城市里面还有很多中产及以上的阶层，他们在城市里面可能都有一两套公寓，花了几百万甚至上千万买的商品房，但是他们没有别墅或类似别墅的低密度的住宅。而中国城乡结合区域有大量的闲置的、低效的工业用地；另外，农村里面还有几千万亩分散在各个村里面的空闲的宅基地，闲置小学用地，还有一些闲置的原来乡镇企业用地。我们把这些闲置土地，比如说有3000万亩分散在各个村的集体建设用地，把它复垦成为耕地，然后，把3000万亩的指标，哪怕就只用其中的1000万亩，转移到城乡结合部的农地上，政府再用一亩地20-30万元的征地费用，将这些土地变为国有建设用地，然后一亩地拆成两块或三块，直接在市场上拍卖，允许中高收入的人去城乡结合部买地自建住房，去建设不那么豪华的低密度的住宅。这个做法不仅能增加农村的净耕地，还能给城郊那些农民一亩地二三十万的征地收入，而且这些低密度住宅盖起来以后，还能够消化很多水泥钢铁产能，更给中低收入者创造更多的就业机会。因为物业都需要管理和服务，这就拉动经济增长，甚至还可以缓解收入不平等，甚至政府还可以获得可观的土地出让收入。

我刚才讲的这三个方面，一个是货币化的城市更新，第二是利用城市低效用地建设租赁住房，第三是通过城乡建设用地增减挂钩、土地指标的转移，在城市郊区比较大规模地对个人出让农村城市建设用地并推动中高收入家庭自建房。

我认为，这就是未来中国推动的房地产体制改革的三个主要方向，这对于未来中国经济的可持续发展，对于我们老百姓，各个阶层获得支付得起的体面住房，全面改善住房条件，实现高质量的居住环境，都有非常重要的意义。

怎么评价当前房地产的一系列救市政策？

我认为其中一些措施是有必要的，比如要降低存贷款利率、稳定市场等。但是，有些方面做得还不够，北上广深几个大城市除了广州以外还没有完全放开限购、限价、限贷政策。要赶快全面放开，不要再等了。

另外，有些政策也值得商榷，比如说中央给地方政府借钱，去买开发商卖不掉的商品房，然后做保障性租房用，这里面会出现什么结局呢？对于那些很多一二线城市来说，房价比较高，地方政府借了钱，去买了这些房子，然后去做保障性租房，借贷款的利率是3%，可能房屋出租的收益率只有1%-2%，结果就是，那些比较负责任想要还钱的政府，是不会去借这个钱的。而有一些地方房地产本来就很多，有些三四线城市，或者有一些弱一点的二线城市，或者房子供应太多的二线城市，他们借了不少钱去买开发商剩余的房子，这些地方本身房租就较低，地方政府买过来去做租赁住房，基本上没有任何收益，可能连1%都不到。这些地方房子多得不得了，本来房子就很便宜，去搞这个事情干什么呢？

我们未来房地产市场，需要在了解现实困难及其根源的基础上，全面推动政策改革。如果政府决定放水，那么就尽可能把水放到应该放的地方去，把钱投到能够收回钱的地方去，要做有效的投资，不能再像过去那样做无效的投资，钱投了，搞出一大堆毫无价值的钢筋水泥，浪费资金，让老百姓的钱也最终贬值，这种事不能再做了。我们的政策或决策，未来无论涉及房地产市场或整个经济体制改革，一定要有更好的政策咨询，更多的论证，更公开的公共政策讨论或辩论，因为我们都希望未来中国经济能够实现软着陆。