中央城市工作会议的新判断。︱刘德科|中央|刘德科|城市基础设施|政府|棚户区改造

文︱刘德科

来看这两天〔2025年7月14日至15日〕召开的中央城市工作会议。中央城市工作会议不是每年都会开。这是共和国历史上第五次中央城市工作会议。每一次会议的召开，几乎都是选在时代的转折点。

三个转变

现在是什么转折点？今天的中央城市工作会议公告开宗明义地指出：「我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。」

时代的转变，必然是宏观、中观与微观的结构性转变。所以，我们有必要把城市发展之变，放进整个结构性转变中加以观照——

●宏观——社会主要矛盾的转变（2017年）：2017年10月，十九大报告中指出「我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾」。

●中观——城市发展阶段的转变（2025年）：2025年7月，中央城市工作会议指出「城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段」。

●微观——房地产市场供求关系的转变（2023年）：2023年7月，中央政治局会议提出了「我国房地产市场供求关系发生重大变化」。

中央陆续提出的这三个转变，是各行各业的决策准绳。

目标设定

既然城市发展阶段正在转变，那么我们将继续建设怎样的城市？最新的中央城市工作会议用了六个形容词：「创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧」。

我们来看一下原文表述：「会议强调，当前和今后一个时期城市工作的总体要求是：以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。」

五次会议的观念更新

在共和国历史上，中央城市工作会议一共召开了五次；回顾每一次会议的时代背景与会议精神，我们就更能感受到这个国家在观念上的持续更新与迭代——

●第一次与第二次：1962年/1963年

1962年7月与1963年9月，中央相继召开了第一次与第二次城市工作会议。当时的主要任务是要「完成减少城镇人口计划」。通过控制城市人口、调整市镇建制等举措，1961年至1963年，全国城镇人口减少了2600万，城市数量从208座降至174座，城市化率也由19.29%回落至16.84%〔数据来源：《党史博采》2016年第7期，《中国共产党历史上召开的历次城市工作会议》〕。

●第三次：1978年

1978年3月，中央召开了第三次全国城市工作会议，提出「控制大城市规模、发展中小城镇」的城市工作基本思路。

●第四次：2015年

2015年12月20日至21日，中央城市工作会议在时隔37年之后再度召开。控制城市规模不再是优先级议题，取而代之的是「尊重城市发展规律」，并且旗帜鲜明地指出「城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程」。

●第五次：2025年

最新召开的中央城市工作会议，继续强化了这样的珍贵常识：「着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力」。当然，这并不意味着只是去做强特大超大城市，而是要优化「现代化城市体系」——简而言之，这个体系就是「城市群-都市圈-县城」。会议仍然强调「分类推进以县城为重要载体的城镇化建设」。

关于房地产的表述

房地产当然是城市工作绕不开的议题之一。今天的中央城市工作会议公报是这么表述的：「加快构建房地产发展新模式，稳步推进城中村和危旧房改造。」

只有一句话？对，只有一句话。

我们可以参照一下2015年中央城市工作会议公报，关于房地产也是只有一句话：「要深化城镇住房制度改革，继续完善住房保障体系，加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造。」

参照此前的惯例，中央城市工作会议开完之后，通常会出台一份高规格的文件。2015年的中央城市工作会议在开完两个多月之后出台了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（2016年2月6日）。跟会议公报相比，文件的内容通常会详细很多；我们可以来回顾一下十年前那份高规格文件关于房地产的那一大段表述——