编者按

7月21日起，广东高院推出“直面‘两难’院长谈”系列访谈，邀全省中院院长直面痛点困境，分享融入综治中心建设、推进前端化解、做实实质解纷的创新实践，为提升审判质效、推进社会治理现代化贡献广东法院智慧。

今天推出的是：广铁中院党组书记、院长胡鹰访谈《坚持“一切向实质解纷用力” 多措并举破解行政审判“两难三高”》。

广州铁路运输中级法院党组书记、院长胡鹰

行政审判面临“两难三高”

关键词：执法基数、集中管辖、两难三高、爬坡过坎、高质量发展

问：广铁两级法院是全国首批开展行政案件集中管辖改革的铁路法院之一，受理的行政案件数量连续多年居全国、全省前列，是否也面临案件总量大和定分止争难的问题，请谈谈您是如何看待这个问题的？

胡鹰：近十年来，人民法院受理案件总量从1300万件增长到4600万件，案件总量大与定分止争难的挑战我们中基层法院深有感触。

广州作为超一线城市和改革开放前沿阵地，经济发达、市场主体活跃，重大基础设施建设、城市更新改造等项目密集，年均行政执法基数超7000万次。自2016年开展集中管辖广州地区行政案件改革后，广铁两级法院受理案件总量就从改革前的1000余件激增至最高近3万件，目前年均受理行政案件保持在2.5万件左右，居全国、全省前列。一线行政审判法官人均年办案超400件。

行政审判一头连着行政机关，一头连着人民群众，直接关系人民群众对党和政府的信任，而且随着网络信息技术和现代化治理需求迭代升级，行政执法面临的新情况新问题越来越多，行政审判实践中定分止争的难度也越来越大，“上诉率高、申诉率高、信访投诉率高”三高问题比较突出。

这些问题是朝着高质量发展“爬坡过坎”中必然经历的阶段性问题，也是推进全面依法治国进程中必须克服的阶段性困难。只要我们坚持党对法院工作的绝对领导，充分发挥中国特色社会主义法治道路突出优势，逢山开路、遇水架桥，就必定能够找到一条符合自身实际的破解“两难三高”之道。

坚持一切向实质解纷用力

关键词：转变观念、实质解纷、群众工作、守正创新、解纷平台

问：据了解，自2022年以来，为解决行政案件体量大、定分止争难以及上诉率高等问题，广铁两级法院创新提出了“一切向实质解纷用力”的工作思路并融入到审判工作的全流程，具体包含哪些主要举措？

胡鹰：经过深入调研，我们发现，行政审判中面对一些关乎老百姓切身利益的争议、问题，我们的法官、工作人员还是存在实质解纷意识不强、群众工作能力不足、工作没有做到位等问题。为此，我们深入贯彻落实习近平总书记坚持和发展新时代“枫桥经验”“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”等重要指示精神，在“快办案、办好案”的基础上，明确从思想建设、能力建设和制度机制建设三个层面强化“一切向实质解纷用力”，探索构建全流程实质解纷之道。

一是解放思想、转变观念，牢固树立“一切向实质解纷用力”工作理念。连续三年组织举办“调解工作大家谈”交流研讨会、围绕实质解纷讲专题党课，打破行政法官普遍存在的“行政案件不宜调解、难调解”等固有观念，让大家深刻认识调解是更高质量的审判，从关心“一个案子结没结”向关心“实际问题解没解”转变。联合广州市司法局与广州市、区县和镇街三级相关行政机关召开联席会议，解决行政机关长期存在的“不敢调、不愿调”等现实顾虑，扩大实质解纷“工作圈”。

二是凝聚力量、强化激励，着力提升群众工作能力和服务群众水平。坚持把群众工作作为看家本领，瞄准群众对司法“供给侧”的多样化需求，解决好人民群众急难愁盼问题。比如，组建专职调解法官团队、开展“我为群众办实事——实质解纷大比武”以及发布年度实质解纷典型案例、评选年度实质解纷优胜奖等，让广大法官在密切联系群众工作实践中不断积累实质解纷经验、提升实质解纷能力；又如，联合省法学会、广州市司法局选任一批人大代表、政协委员、高校专家学者、优秀律师、退休干部等组建特邀调解员队伍和专职调解员队伍，打造“调解法官+特邀（专职）调解员+行政机关联络员”调解团队，推动行政争议调解的品牌力量和群众认可度明显提升。

三是守正创新、突出实效，探索完善实质解纷平台与制度机制。不断健全覆盖诉前、诉中、判后全流程实质解纷工作机制。如在诉讼前端，联合广州市政府共建“广州行政争议调解中心”并探索构建了“1个市级调解中心+N个区级调解工作站+N个部门条线调解工作室”府院联动实质解纷工作机制以及城市更新行政争议专门化解机制；建立行政复议分流工作机制，助推行政复议主渠道作用进一步发挥。在行政审判工作中，明确诉讼全流程实质化解争议21项举措，推行诉讼必要性引导、判前调解建议函、行政机关负责人当庭发表实质解纷意见、“示范判决+批量调解”“司法建议+判后调”等创新举措，实质解纷成效明显。

构建“1+N+N”府院联动实质解纷工作机制

关键词：法治政府奖、前端治理、府院联动、社会治理、三连降

问：您讲到的府院联动实质解纷机制，据了解刚刚在中国政法大学法治政府研究院主办的第七届“法治政府奖”评选活动中获奖，推行过程中也得到了案件当事人和各方面的充分认可，请具体介绍这项工作机制是如何发挥作用的，成效如何？

胡鹰：俗话说，解铃还须系铃人；行政争议实质化解不能没有行政机关联动。广铁两级法院与广州市政府共建的“1+N+N”府院联动实质解纷工作机制就是近年来为破解行政争议前端治理难题探索的一项特色工作举措。

一是构建前端化解工作格局。深入贯彻落实习近平总书记关于法治建设更要“抓前端、治未病”的工作要求，与广州市政府共建“广州行政争议调解中心”，并以此为依托在全市11个区建立区级调解工作站、在行政争议比较多的市直部门建立若干部门条线调解工作室，同司法局每年定期召开联席会及不同层面府院协调会，推动在广州各级政府形成“市级统筹协调、区级落地实施、镇街积极配合”的支持行政争议实质化解工作格局。

二是打造前端化解特色网络。将行政争议前端化解融入广州市域社会治理，分类施策、因地制宜，逐步形成符合各区实际和工作重点的精细化调解模式。如黄埔区调解工作站重点承担辖区内征拆补偿、行政赔偿等九类行政争议调解工作。海珠区调解工作站下设了特邀调解员工作室，充分发挥社保部门退休干部丰富工作经验优势，推动一批陈年劳动社保类行政争议妥善解决；广州行政争议调解中心住房公积金纠纷调解工作室挂牌成立的第二天就通过“线上+线下”调解，成功促成390余件行政非诉申请执行案件妥善化解。

三是完善前端化解工作机制。将“1+N+N”调解通道接入广州数字政府等智能化平台，打通数据壁垒，实现对特定纠纷的个案跟进、预判预警，对重大矛盾风险的提前研判。发挥法治广州考评“指挥棒”作用，对调解撤回率排名靠前的区（单位）予以加分激励。加大对一审败诉率考核扣分力度，并将考评前二审调解成功的案件予以扣减，从而督促行政机关积极参与二审调解。

自该机制启用至今年6月，共将2.5万余件行政争议导入解纷平台，促成1.3万余件以调解撤诉或司法确认方式结案，调解成功率达51.47%，一大批涉村民待遇、征地拆迁、行政处罚的“官民”纠纷得以化解，不仅较好防止了“官民”矛盾激化，也助力广铁两级法院实现新收各类行政案件总体平稳。该机制先后被评为全省法院综合提升审判质效年度“十佳工作机制”、“服务保障高质量发展”创新案例，并获自然资源部和省法院、省司法厅发文推广。

做实定分止争

既解“法结”又解“心结”

关键词：定分止争、行政首长出庭、调解建议函、自我纠错、示范判决、判到位

问：最高人民法院张军院长指出：“老百姓到法院是为了解决问题的，绝不是来‘走程序’的。”广铁两级法院在审判执行工作中如何落实这一工作要求，有哪些具有借鉴意义的工作举措？

胡鹰：张军院长的讲话就是要求我们在司法办案中紧盯人民群众真实诉求，保持务实作风，防止形式主义，多措并举切实解决急难愁盼问题。近年来，两级法院在做好行政争议前端化解工作的同时，以巨大的努力做实诉中定分止争工作，努力让当事人和社会公众体悟到司法审判背后的法治精神、道德引领和共情共鸣，解开“法结”、消解“心结”。

一是提升行政应诉水平。在行政案件庭审中通过府院双向发力推动“告官能见官、出庭又出声”，在庭审中设置负责人发表实质解纷意见环节，广州市副市长以及多个行政区区长出庭并当庭实质解纷。

二是创立调解建议函制度。在判决前通过发送调解建议函的方式，引导行政机关及时自我纠错实质解决争议，破解行政机关“不敢调、怕追责”的困境。去年，广铁中院共发出判前调解建议函54份，其中38件案件调解结案，调解成功率逾70%。

三是推行示范判决机制。针对群体性纠纷推行“示范判决+批量调解”，避免批量成诉。如在广州白云机场三期扩建工程征收补偿系列案中，仅拆赔纠纷行政案件就达600余件，还有一大批持观望心态的潜在诉讼群体。两级法院依托“示范判决+批量调解”的审理思路，有力确保了这一重点交通基础设施建设项目顺利推进。

接下来，我们将紧紧围绕“公正与效率”工作主题，做实监督与支持，提升审判专业化水平，强化“穿透式审判”与“解决实际问题”司法理念，增强释法说理，高质高效办好每一件行政案件。牢记感受公平正义的主体是人民群众，深化和拓展府院联动实质解纷工作机制，用每一次竭尽全力的定分止争推动每一起纠纷案结事了，用每一个案结事了汇聚社会治理的政通人和，为服务中国式现代化广东实践贡献广铁法院的力量。

来源：广铁中院

审核：黄慧辰

编校：张涵青