来源｜中国环境网
作者 | 杨朝霞，北京林业大学生态文明研究院副院长
生态法研究中心主任、教授
北大法律信息网签约作者
于晓，北京林业大学人文学院副教授
2024年底国家公园法草案已经二审，据悉很快将进入三审。明辨国家公园与自然保护区、自然公园等其他自然保护地类型的区别，准确界定其概念，是高水平制定国家公园法，在法治轨道上高质量推进国家公园建设必须着力解决的首要问题。
历史和使命不同
国家公园既不同于注重保护的自然保护区，也不同于强调利用的旅游风景区（自然公园），是国家为保护一个或多个典型生态系统的完整性和原真性，也为公众从事生态旅游、科学研究、自然教育、休憩娱乐等亲近自然的活动提供机会和场所而划定的需要特殊管理的自然区域。
我国自1956年建立鼎湖山自然保护区第一个具有现代意义的自然保护地以来，经过60多年的勠力建设，迄今已建立2750个自然保护区、1051个风景名胜区、3548个森林公园、650个地质公园、898个湿地公园（国家级）等各级各类自然保护地1.18万多个（不包括近5万个自然保护小区），覆盖全国陆域面积的18％、领海的4.6％。
然而，我国的自然保护地，最初大多是由林业、建设、水利、环保等有关部门主导、地方政府“自下而上”申报而分散设立的，由于缺乏顶层设计和统筹规划，普遍存在分头设置、标准模糊、边界不清、功能单一、生态破碎、机构重叠、多头管理、“贪多求大、先划后建、重划轻管”、“容易造成普遍违法”等突出问题。例如，一些重要的自然生态系统、自然遗迹、野生动物重要栖息地、珍稀濒危野生动植物原生地至今尚未纳入自然保护区，特别是海洋生态系统保护和水生生物保护不足，海洋保护区面积仅占我国管辖海域面积的4％左右。不过，更突出的问题是，我国的自然保护地体系在保护大面积生态系统和大尺度生态过程方面，一直存在结构性空缺漏洞。
“穷则变，变则通，通则久。”为解决上述问题，新时代以来我国出台了一系列改革性政策法规，稳步推进建立以国家公园体制为重点的自然保护地体系建设。2013年11月，党的十八届三中全会《决定》首次提出“建立国家公园体制”。2015年5月，国家发展改革委会同原国土资源部、原环境保护部等13个部门联合印发《建立国家公园体制试点方案》，拟在北京、福建等9省（市）开展建立国家公园体制试点工作。自2016年开始试点到2019年底，我国陆续启动了三江源、大熊猫、东北虎豹、祁连山、海南热带雨林、武夷山、神农架、香格里拉普达措、钱江源、南山等10个国家公园体制试点。2021年10月，中国正式设立了三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批5个国家公园，范围涉及青海、四川、吉林、海南、福建等10个省区，保护面积达23万平方公里，约占我国陆地面积的2.4％，涵盖近30％的陆域国家重点保护野生动植物种类。
国家公园建设，打破了此前单功能保护、分散性设立、自发性建设的传统格局，致力于站在国家的高度而保护具有生态、资源、环境等复合功能的大型自然生态系统，填补了我国在保护大面积生态系统和大尺度生态过程方面的空白和漏洞，取得了显著成效。据悉，自国家公园正式设立以来，大熊猫野外种群数量从20世纪80年代约1100只增长到近1900只，东北虎豹、藏羚羊等旗舰物种数量持续增长。
构成和功能不同
在我国的自然保护地体系中，国家公园处于主体地位，在维护国家生态安全关键区域中居首要地位，在保护最珍贵、最重要生物多样性集中分布区中居主导地位，可以说在构成和功能上远比自然保护区、自然公园更为复杂、多样。
根据《国家公园设立规范》的规定和环境、资源、生态“一体三用”或“一体三面”论的原理（“环境”“资源”“生态”是基于自然体在环境支持、资源供给、生态服务三个方面的主导功能而对自然体的称谓，属于“以用定名”），国家公园是具有突出生态功能（生态服务功能显著，如保护生物多样性、涵养水源等），同时兼有重要资源功能（如野生动植物资源丰富）和独特环境功能（如自然景观罕见）的特殊区域。
与此相对应，自然保护区、自然公园则是只需拥有环境、资源、生态其中一种典型功能的特殊区域。首先，根据《自然保护区条例》第10条的规定，自然保护区是只需具有重要生态服务功能（有代表性的自然生态系统）、资源供给功能（珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区域）、环境景观功能（有特殊意义的自然遗迹）中的一种典型功能的特殊区域，根据保护对象的不同可分为生态系统保护区、生物物种保护区和自然遗迹保护区等不同类型。其次，根据《风景名胜区条例》《森林公园管理办法》等的规定，自然公园则是具有显著旅游资源功能（环境优美的景观资源）的特殊自然区域，如风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、水利风景区等。
尺度和地位不同
国家公园是自然保护地体系的典型代表、自然生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，具有生态重要性、面积广阔性、国家代表性、全民公益性等典型特征，在规模上远比自然保护区、自然公园要大，在地位上也比自然保护区、自然公园要高很多。
根据《国家公园设立规范》的规定，国家公园的准入条件主要有二：
一是国家代表性。这方面就要求拟设立的国家公园是具有国家代表意义的自然生态系统，或者具有中国特有和重点保护野生动植物物种的集聚区，且同时具有全国乃至全球意义的自然景观和自然文化遗产的区域。具体可分为生态系统代表性（如生态系统类型为中国特有，具有稀缺性）、生物物种代表性（如至少具有一种伞护种或者旗舰种）、自然景观独特性（具有中国乃至世界罕见的自然景观和自然遗迹）等三方面的要求。
二是生态重要性。这方面就要求拟设立的国家公园的生态区位极为重要，能够维持大面积自然生态系统结构和大尺度生态过程的完整状态，地带性生物多样性极为富集，大部分区域保持原始自然风貌，或者虽轻微受损、但经修复可恢复自然状态的区域，生态服务功能显著。具体可分为生态系统完整性（自然生态系统的组成要素和生态过程完整）、生态系统原真性（生态系统与生态过程大部分保持自然特征和进展演替状态）、面积规模大型性（可确保大尺度生态过程完整）等三个方面的要求。
可见，与自然保护区和自然公园的准入条件相比，对国家公园的设立要求要高得多。例如，三江源国家公园是地球第三极青藏高原高寒生态系统大尺度保护的典范，它不仅是全球生物多样性热点地区，也是我国重要的生态安全屏障，保护面积达19.07万平方公里，实现了对长江、黄河、澜沧江源头的整体保护。
重新界定国家公园的概念
2018年9月，国家公园法纳入十三届全国人大常委会立法规划第二类项目。2024年9月，十四届全国人大常委会第十一次会议首次审议了国家公园法草案。2024年12月，十四届全国人大常委会第十三次会议对国家公园法草案进行二次审议。相比2022年国家林草局印发的规范性文件《国家公园管理暂行办法》，国家公园法（草案）在制度规则的科学性、利益平衡的全面性、居民权益的保障性、经营服务的竞争性、违法行为的惩戒性等方面进展显著、亮点纷呈，体现了很高的立法水准，是第三代环境法的最新发展成果。然而，其在概念界定、设立条件、环境权益、分区保护、生态补偿、公益诉讼、法律责任等方面，还存在诸多需要进一步健全完善的空间。
特别是在概念界定上，目前最突出的问题是，国家公园法草案第一审稿和第二审稿第2条第3条对国家公园的定义，既不符合法言法语规范性、严谨性的要求，例如什么叫自然生态系统“最重要”、自然景观“最独特”、自然遗产“最精华”、生物多样性“最富集”；也没有全面、精准地揭示国家公园的本质特征，不足以清晰界分其与自然保护区、自然公园等其他自然保护地类型的根本区别。
这就需要加强对习近平生态文明思想的学理化阐释和法律化表达研究，对其中关于国家公园的有关政治话语进行合理转换，以实现规范化的法律表达。为此，建议在前述理论剖析的基础上将草案第二审稿第2条修改为：“本法所称国家公园，是指由国家批准设立并主导管理，以保护生物资源特别丰富、自然景观极为独特、面积规模较为广阔、地位极其重要，具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，致力于自然资源科学保护和合理利用的特定区域。”
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责任编辑 | 郭晴晴
审核人员 | 张文硕
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