自皖南事变发生，周恩来等就以重庆为基地组织宣传攻势，严厉批评国民党的内战行径。虽然在国民党严格的新闻检查制度压制下，此种宣传对一般民众影响有限，但却在国民党内和国际舆论方面引起了极大反响。发动剿灭黄河以南中共军队的计划，主要是国民党内军事领导人鼓动和坚持的结果，国民党内多数高层干部直至事变发生都被蒙在鼓中。因此，包括事变期间一直紧张地在蒋介石与周恩来之间担任联络的张冲，当着周恩来的面也唉声叹气，表示“没有脸见人”。宋庆龄、何香凝、柳亚子等更联名上书蒋介石和国民党中央，痛切陈词。冯玉祥也转告中共代表，暗中表示同情，并断言此定为何应钦之阴谋。孙科得知消息后，虽对人表示他对此不能有所作为，但也深表忧虑与愤慨。在1月16日讨论处置新四军问题的国民党党政各机关专门会议上，文职官员与军事领导人明显地发生意见分歧。直至准备发布取消新四军命令的当天上午，王世杰还赶赴蒋介石的寓所，恳切说明如此处置，不仅有促成大规模内战之危险，而且对有关援助国之观感及沦陷区人心均不免有重要的负面影响。

为争取社会及国际舆论，国民党中宣部还在事变发生前，就明令重庆各报务必发表文章、社论，痛责新四军不听命令，擅自行动。一些报纸为生存计，或措辞含混，或私下里向中共表示歉然。国内各小党派更是对国民党的这种做法表示反感。据周恩来报告说，基于对国民党的严重不满，章伯钧、左舜生等拟发起成立民主联合会，以团结各党各派无党无派和国民党左派，与中共合作，共同进行民主和反内战运动。第三党亦因当局压力日渐左倾，提出了以联苏联共为中心，与中共更密切合作的建议。

最让国民党人感到不安的，是国际上的舆论。在华苏、英、美等国外交人员的倾向性不用说了，光是封锁事变消息一事，就在重庆的外国记者中间引起极大不满，纷纷向负责国际新闻宣传的董显光提出质问。苏联《真理报》公开发表消息，声称皖南事变并非偶然，其他中共军队亦将被国民党所解决。美国记者斯诺（E. Snow）和与罗斯福（F. D. Roosevelt）关系密切的前海军陆战队少校卡尔逊（I. Carson），也前后在美国报纸发表言论，抨击国民党制造皖南事变，扬言中国将会爆发严重内战。英国援华总会这时也致电蒋介石，要求给新四军以正当待遇。甚至事变后不久，美国政府也公开表示对国共冲突严重关切，这时来华考察的美国总统特使居里（L.Currie）甚至告诉蒋介石，他所希望的美国援款及其他财政帮助，在国共纠纷未解决之前事实上难以有任何进展。驻美大使胡适也报告说：“新四军事件，美国人士颇多疑虑……其左倾者则公然批评我政府。”事实上，事变后的海外华人舆论几乎一致在批评国民党。仅一个半月左右，仅有据可查的发给国民党中央的其海外党部和各有关华人团体的批评电就在数十通以上，其间充满惋惜激愤之词。

自1月17日军委会发言人宣布国民党处置新四军事件的决定之后，蒋介石就试图就事论事，尽快息事宁人，故强调要“以指斥新四军为限”, “应不涉及共产党或第十八集团军”，避免使事态进一步扩大化。18日，即《中央日报》发表撤销新四军番号令的当天，周恩来不顾国民党的新闻封锁，通过《新华日报》刊出“千古奇冤，江南一叶，同室操戈，相煎何急”的抗议题词。这一针锋相对的大胆举动，对国民党中一些人刺激颇大，他们强烈要求立即查封该报。白崇禧专门为此事打电话给刘为章，要其转呈蒋，坚决封闭《新华日报》和八路军办事处。商震亦专门上书蒋介石，要求给《新华日报》停刊五至七天的严厉处分。据此，宪兵队抓去了新华日报营业主任。可是，蒋介石并没有批复白崇禧和商震的呈文，而且下令特务机关一律不准以武力进入新华日报社。在周恩来跑去向张冲大吵要求放人后，蒋还做起了和事佬，声称：“对于共党，在军事方面须严，政治方面不妨从宽。”结果，不仅《新华日报》的营业主任第二天即被放出，《新华日报》也照出不误。

正是根据蒋的意见，国民党中宣部23日受命秘密指示各宣传单位，对皖南事变之说明要严守范围，即此仅为军事问题，不是政治问题；是内政问题，不是外交问题；是局部问题，不是全国性问题。25日，蒋在接见苏联大使潘友新时，也明确表态说：“这绝非政治或党派问题。”八路军如能遵照政府令如期北调至冀察地区，则中央仍将以国民革命军之一部待之，一视同仁。至27日，蒋介石更进一步发表谈话，公开强调此次对新四军“纯然是为了整饬军纪，除此之外并无其他丝毫政治或任何党派的性质夹在其中”。

但是，不管蒋介石做何解释，中共中央也无法接受国民政府军委会发言人1月17日宣布的对新四军的处置办法。1月20日，中共中央为争取政治上的主动，已要求周恩来向国民党提出皖南事变善后办法十二条，要求国民党停止挑衅，撤退华中“剿共”军，平毁西北的封锁线，惩办事变祸首何应钦、顾祝同、上官云相，撤销十七日命令，恢复叶挺自由，及交还全部被俘人枪等。至25日，中共中央更进一步扩充了这十二条的要求，要求周恩来将此解决皖南事变、挽救时局危机的十二条办法，经张冲转交国民党中央。其内容为：一、悬崖勒马，停止挑衅；二、取消一月十七日的反动命令；三、惩办皖南事变的祸首何应钦、顾祝同、上官云相三人；四、恢复叶挺自由，继续充当军长；五、交还皖南新四军全部人、枪；六、抚恤皖南新四军全部伤亡将士；七、撤退华中的反共军；八、平毁西北的封锁线；九、释放全国一切被捕的爱国政治犯；十、废止一党专政，实行民主政治；十一、实行三民主义，服从总理遗嘱；十二、逮捕各亲日派首领，交付国法审判。

中共中央的上述条件，明显地是政治反攻的一种手段，并不真的期待国民党会接受它。毛泽东不止一次地解释说：所以采取这一策略，根本上是因为以此“可以对付两种情势中之任何一种：如蒋业已准备全面破裂，我们便是以破裂对付破裂；如蒋并未准备全面破裂，我们便是以尖锐对立求得暂时缓和”。不过，注意到毛泽东20—23日反对再与国民党发生任何公文往来，声称对蒋已无话可说，25日又正式提出十二条办法，通过张冲转交国民党中央，并说明在蒋不准备全面破裂的情况下，中共之策略仅限于“以尖锐对立求得暂时缓和”, “不断绝和他们来往”，不公开反对蒋及整个国民党，这说明中共的态度其实也存在着适时调整的某种可能性。当然，十二条的核心要求是废除17日令，围绕着这个问题，国共双方一时都难以做出真正意义上的妥协。因此，即使在25日以后，毛泽东也反复强调：“我们领导的军队已被宣布为叛变，我们已无任何可能再与蒋介石发生关系”,“除非蒋介石取消十七号命令及实行其他必要步骤，我们只有和他对立一途，因为我没有别的路走”，就连谈判的余地也“已被蒋剥夺干净了”。“如要转弯，除非蒋介石取消一月十七号命令及作其他必要表示，否则我们决不能转弯。”不仅不能转弯，而且还应该“要求他们发护照，立即回延”，以示强硬。仅仅是由于周恩来权衡利害，力主撤退也要采取逐步的办法，不好一下子走光，弄成破裂的样子，中共的主要代表才在事变后得以继续在重庆留了下来。

面对即将召开的参政会二届一次会议，采取何种态度，对国共两党关系影响甚大。由于参政会自1938年以来一直是国共合作的一个重要场所，中共领导人毛泽东、王明、周恩来、林伯渠、董必武、邓颖超等共七人均为参政员。但这个时候出席参政会，势必会给国民党和外界一种示弱的印象，故周恩来不赞成参加本次会议。他接连给毛泽东去电，除同意毛泽东的形势分析外，明确表示不同意现在与国民党求得妥协。接周电后，毛泽东亦复电称：“估计是一致的，反共不会变，高潮可能下降，剿共可能停顿。”“但对蒋让步则危险（如你所说），目前是迫蒋对我让步时期，非我对蒋让步时期，熬过目前一关，就好办了。”因“蒋从来没有如现在这样受内外责难之甚，我亦从来没有如现在这样获得如此广大的群众（国内外）”。值得注意的是，毛泽东虽然注意到此次中央军损失不大，“他们仍能布置对付我们”，且陕甘宁边区五道封锁线，国民党集中了八个师加两个旅，随时有进攻的危险，但他依旧还是承认，过去估计蒋要投降而试图采取军事攻势，若实行，确实是“极错误政策”，因为“会妨碍蒋之抗日”。而后来决定采取军事守势政治攻势是完全正确的，因为这样“只会迫蒋抗日，不会妨蒋抗日”; “只会拉拢国共，不会破裂国共”。

基于这样一种策略考虑，周恩来在与各小党派协商后，明确提出应将十二条提到参政会上要求讨论，表面上“以期恢复国共团结，重整抗日阵容，坚持对敌抗战”，实际上意在扩大政治攻势，造成国民党更大的被动，逼其让步。对此，中共中央考虑后复电表示同意。19日，周将中共七参政员致国民参政会公函送交王世杰，声明在中共中央所提十二条未得政府裁夺之前，中共参政员碍难出席本届参政会。王接函后当即托张冲转告周恩来：“如此做法，只能促成破裂，决不能威吓中央，盼其将来电撤回。”张冲对此更是十分担心，从19日晚开始，反复通过电话和信函形式，要求周恩来暂行收回公函，以便他从中奔走，请蒋约周谈话。他明白告诉周说：十二条虽已提出一月，举国皆知，但均为对外宣传，尚非正式公文，他也从未转交给蒋，“今向参政会提出，势必付诸讨论，而其中有取消‘一·一七’命令，取消一党专政，蒋是吃软不吃硬的，结果必致翻脸”。对此，周严词拒绝，指出：“翻脸已半翻脸了，现在所能做的，不过是讨伐令，全国清党，逮捕办事处人员，封闭《新华日报》等等，我们已经准备着了。至于见蒋，必不能得结果，仍是撤过黄河那一套。”在请示延安后，周再告张冲，致参政会公函不能撤回，如国民党同意商谈，但认为不宜在参政会讨论，自可在会外谈判。只是在没有取得满意结果之前，我们不能出席参政会。双方为此反复交涉，未得结果。

坚持十二条，中共中央之目的只“在于以攻势打退攻势”，因为国民党局部地区仍有加强反共的趋势。当然，毛泽东这时已明确地不赞成部分地方军事领导人乘国民党之危而实行报复措施的想法了，他强调：“目前政策的中心出发点是利用日蒋矛盾”, “我党领导的一切武装部队，包括新四军在内，目前对反共军基本上只应该打防御战，不应该打进攻战，不应该企图在大后方发动反蒋的游击战争。”