引言：

城投公司作为地方政府投融资平台，是中国城市化进程中的特殊产物。它诞生于1994年分税制改革之后，这一改革在财政体制上进行了重大调整，使得地方财政压力显著加大。分税制改革后，地方政府在承担大量基础设施建设和公共服务支出责任的同时，财政收入来源相对受限。为了弥补地方政府基建资金的巨大缺口，推动城镇化建设的快速发展，城投公司应运而生。它就像是在城市建设资金困境中开辟的一条新通道，通过市场化融资的方式，为城市的发展注入了源源不断的资金动力。

一、城投公司是过去20年飞速发展的第一功臣

城投公司曾经在中国的城市化进程中扮演了至关重要的角色，其黄金时代堪称辉煌。在过去几十年里，城投公司作为地方政府的投融资平台，为城市的基础设施建设、土地开发和经济增长做出了不可磨灭的贡献。

1、推动基建狂潮的强力引擎

在过去的20年里，城投公司在城市基础设施建设领域扮演了核心角色，成为推动基建狂潮的强力引擎。它主导了全国70%以上的市政工程、轨道交通、棚户区改造等重大项目的建设。以轨道交通建设为例，许多城市的地铁线路从规划到建设，城投公司都深度参与其中。在资金筹集方面，城投公司通过发行城投债、获取银行贷款等多种方式，为地铁建设提供了巨额资金支持。

在项目推进过程中，城投公司协调各方资源，确保工程的顺利进行。例如，上海的地铁网络在过去几十年的快速扩张，就离不开城投公司在资金和项目管理上的积极作为。这些基础设施的建设不仅改善了城市的交通状况，还提升了城市的整体形象和综合竞争力。

2、土地财政的推手

城投公司在土地财政方面也发挥了重要作用。它通过土地整理和开发，为地方政府创造了大量的土地出让收入。在土地整理过程中，城投公司需要投入资金进行土地的平整、基础设施配套建设等工作，将生地变为熟地，提高土地的价值。然后，通过合理的规划和市场运作，将整理好的土地推向市场进行出让。例如，在一些城市的新区开发中，城投公司先进行大规模的土地整理和基础设施建设，吸引了众多房地产开发商的入驻，从而带动了土地出让价格的上升，为地方政府带来了可观的财政收入。这种模式在一定程度上促进了城市的扩张和发展，但也对土地市场和房地产市场产生了深远的影响。

3、经济逆周期调节工具

城投公司还是经济逆周期调节的重要工具。在2008年金融危机和2020年疫情等特殊时期，经济面临下行压力，城投公司承担起了“稳增长”的重要任务。在2008年金融危机爆发后，为了应对经济衰退，政府出台了一系列刺激政策，城投公司积极响应，加大了基础设施建设的投资力度。通过大规模的项目建设，带动了上下游产业的发展，创造了大量的就业机会，稳定了经济增长。同样，在2020年疫情期间，城投公司也迅速行动，参与了一些与疫情防控相关的基础设施建设项目，如方舱医院的建设等，为疫情防控和经济的恢复做出了贡献。

二、近年来，城投公司存在一些不可避免弊端

随着时间的推移，城投公司的弊端逐渐显现，债务风险高企、政企不分、盈利能力低下等问题日益突出，其曾经的“历史使命”已然终结。

1、债务风险越来越大

随着时间的推移，城投公司的弊端逐渐暴露出来，最为突出的问题就是债务风险越来越大。截至2023年，地方隐性债务规模已经超过60万亿元，而城投债务在其中占比显著。大量的债务积累使得城投公司面临着巨大的偿债压力。一方面，城投公司的融资成本不断上升，加重了财务负担；另一方面，如果债务不能按时偿还，可能会引发系统性金融风险。例如，一些地方的城投公司由于过度依赖债务融资，在经济形势变化或融资渠道收紧时，就会出现资金链紧张的情况，甚至面临违约的风险。

2、政企不分

政企不分也是城投公司存在的一个严重问题。多数城投公司实际上是政府的“马甲”，其决策受到行政干预较多，市场化能力较弱。在项目决策过程中，往往不是基于市场需求和经济效益来进行判断，而是更多地考虑政府的政策导向和行政指令。这就导致了一些项目的建设缺乏合理性和可行性，造成了资源的浪费。例如，一些地方的城投公司在政府的要求下，盲目上马一些大型基础设施项目，但由于前期规划不充分，后期运营管理不善，项目无法实现预期的经济效益，反而成为了沉重的负担。

3、盈利能力低下

城投公司的盈利能力普遍低下，依赖政府补贴维持运营。其资产回报率（ROA）普遍低于2%，这表明城投公司的资产运营效率较低。由于主要业务集中在基础设施建设等领域，这些项目投资大、周期长、回报慢。

例如，城市的污水处理厂建设项目，前期需要投入大量的资金进行设备采购和基础设施建设，而且在运营过程中还需要持续的维护成本，但由于污水处理服务的价格受到政府管制，难以实现较高的盈利。另一方面，公司的管理效率低下，成本控制能力较弱。在项目建设过程中，存在着资源浪费、工程进度缓慢等问题，导致项目成本增加，进一步压缩了利润空间。

三、从“默许存在”到“坚决出清”

2025年7 月 30 日，中共中央政治局会议首次以 “有力有序有效” 三重标准，为地方融资平台出清定调。这一部署既释放出防范化解地方债务风险的坚定决心，也勾勒出通过体制机制创新推动城市建设投融资模式转型的发展趋势和清晰路径。

1、聚集债务化解，融资平台出清

2024年以来，中央对城投的态度发生了根本性的变化，这在2025年7月30日的中央政治局会议上体现得尤为明显。此次会议罕见地未提及房地产，而是将焦点集中在了债务化解上。这一转变释放出了强烈的转型信号，表明中央已经认识到了城投公司所带来的债务风险对经济稳定发展的潜在威胁。

过去，房地产市场在经济发展中占据着重要地位，中央政治局会议通常会对房地产市场的相关政策进行讨论和部署。而此次未提及房地产，并非是忽视房地产市场，而是将工作重点转向了更为紧迫的地方政府债务风险化解问题。明确要求“稳妥化解地方政府债务风险”“推进融资平台出清”，意味着中央将采取更加坚决的措施来解决城投公司的问题，推动其进行市场化转型。

2、“12万亿”化债方案与退平台加速

2024年中央推出的“12万亿”化债方案，是应对城投债务风险的重要举措。该方案通过债务置换、展期、资产重组等多种方式，旨在缓解城投公司的短期债务压力。债务置换是将高成本的债务置换成低成本的债务，降低融资成本；展期则是延长债务的偿还期限，减轻短期偿债压力；资产重组是对城投公司的资产进行重新配置和优化，提高资产的运营效率。

财政部的数据显示，2024年超7000家城投公司完成了“退平台”，占比超60%。这一现象表明，中央的政策推动使得城投公司加速脱离政府信用背书，向市场化主体转变。“退平台”意味着城投公司不能再依赖政府的信用担保进行融资，必须依靠自身的信用和市场竞争力来获取资金。这对于城投公司来说既是挑战也是机遇，促使它们不得不提升自身的市场化运营能力和风险管理能力。

通过完成退平台工作，标志着城投在隐性债务化解、与政府信用脱钩、市场化转型等方面取得了实质性进展。

四、城投的“历史使命”已完成，新时期如何成功转型

“出清”对于城投公司而言，绝非简单地将其关闭了事，而是一场意义深远的变革，旨在推动城投公司从“政府附庸”的角色向独立自主的市场化主体成功转型。这一转型过程充满挑战，但也蕴含着新的发展机遇。新时期，城投公司如何成功转型？

1、向城市综合运营商转型：因城投平台与地方政府深度绑定的特殊属性、资源积累和业务经验，城投从 “建设城市” 向 “运营城市” 转型具备天然优势，是近年来受到城投企业青睐的一种市场化转型策略。城投平台可围绕区域内与民生相关、有市场现金流的准公益性项目以及特定市场化经营性项目展开转型。

2、打造产业投资主体

凭借产业优势向产业投资主体转型。打造产业投资主体需要投入大量资金，且存在投资失败的可能性，对区域产业基础要求较高，一般集中于本区域的战略性新兴产业和重点发展产业。通过这种模式，城投平台可以有效撬动资金发挥乘数效应，在保障利润增长的同时，促进并引领区域产业的发展，并投资具有良好发展前景的领域，帮助企业实现业务的多元化扩张。

3、参与新基建与新兴产业领域

政策支持城投参与新基建、战略性新兴产业及绿色低碳领域。5G、人工智能、工业互联网等新基建项目成为投资热点，城投公司通过整合资源参与城市数字化转型，拓展科创园区、新能源产业等业务，获得政策性资金支持。在产业升级与造血能力重构方面，头部城投已经敏锐地捕捉到市场趋势，积极布局新兴产业。

城投未的路还有很远，正如上世纪90年代国企改革一样，城投公司的转型也必然会经历阵痛。在改革过程中，大量国有企业进行了重组、改制，许多工人面临下岗再就业的困境，社会也承受了巨大的压力。但正是通过这场改革，国有企业实现阵痛难免，但唯有断腕，方能新生。

我们期待城投在新时代，开始新的征程，完成新的历史使命！