导 读
济南市南部山区，依托其独特的地理位置拥有丰富的生态和文化资源，同时也面临严格生态保护下地区发展中的现实问题和挑战。近日，《济南市南部山区国土空间分区规划（2022—2035年）》获批。该规划探索了“两山”理念在济南南部山区的实践路径，通过优化生态管控、提升产业能级、保护历史文化和优化人居环境，规划力求实现南部山区生态保护与地区发展的平衡之道，该规划的实施将为济南南部山区未来的发展带来新的机遇。
一、济南南部山区的独特性与典型性
区位特征：北邻省会济南，南接世遗泰山
济南市南部山区位于济南市中心城区以南、南邻泰山风景名胜区，东部与济南章丘区、莱芜区相接，西临长清区，总用地面积571平方千米。
核心优势：生态环境优美，文化资源富集
南部山区是以生态保护为主要任务的功能区，这里是济南主要的泉水渗漏带分布地区，区域内的玉符河是黄河的支流，森林覆盖率位居各区之首。同时，南部山区拥有以神通寺四门塔和齐长城遗址为代表的诸多历史文化遗产，“72名泉”中的8座名泉位于南部山区，泉水文化景观、传统村落和历史建筑、非物质文化遗产等历史文化资源丰富。优越的自然环境和文化资源促使南部山区成为济南南部重要的生态屏障、泉城水塔和城市绿肺，也是链接山-河-泉-城的重要锚点和“山水圣人”轴线上的重要节点。
图1 济南市南部山区区位示意图
图2 自北向南望“山水圣人”轴线上的济南南部山区
面临挑战：保护规则繁复，价值激发不足
在过去的“南控”战略指引下，南部山区作为城市重点生态保护区一直强调严格管控，生态环境保护取得了显著成效，但同时也面临地区发展过程中的诸多难题和挑战，主要体现在以下几个方面：
首先，生态空间多类管控要素叠加复杂，协调治理难度大。初步统计不同行业部门划定的生态控制线有大约13条之多，包括自然保护地相关控制线、各专项生态控制线如国家级公益林、济南市的山体保护控制线、名泉保护区等等，各类控制线分别对应自然资源、生态环境、水务、园林和林业等不同主管部门，存在多头管理、部分管控要求不明晰的问题。
第二，地区经济总量小、产业无特色。南部山区地均和人均GDP都处在济南市各区排名中的落后位置，产业发展缺乏与区域的互动，旅游业以周末短途观光为主，紧邻泰山却未能与泰山风景名胜区形成旅游产业发展的联动。
第三，城镇化发展滞后，城市综合服务能级不足。2021年，南部山区城镇化率为19.39%，现状5个街道驻地仅有仲宫街道人口规模过万，大量人口外出就业导致村庄空置率高、缺乏活力。
第四，城乡风貌特色缺失，文化保护和利用不足。现状城乡建设缺乏对整体风貌的管控引导，临山近水但缺少与山水环境的融合，特色不够突出；虽然拥有丰富的历史文化遗产资源，但现状基本呈散点式保护，缺乏整体利用和挖掘。
总结来看，济南南部山区是比较典型的“生态文化双富集地区”。我国自古营城选址尤为注重山水关系，讲求城市级别与山水等级的匹配，特别注重城市周边山水资源对城乡居民生产生活、休闲游憩要素的供给和保障。经过千百年历史积淀，我国大都市区近郊的城野交融地带通常会孕育出“生态文化双富集地区”。此类地区往往既坐拥高品级自然山水环境，又具备深厚的历史文化底蕴，大都市区海量的休闲游憩市场需求亟待释放，为其注入发展动力与机遇，但大都市区发展建设扩张中，此类地区的底线管控也存在极高的治理难度，稍有不慎就会对自然文化资源造成不可逆的损害。“生态文化双富集地区”作为开发保护矛盾最为激化的地区，亟需探索一条绿水青山就是金山银山的转化路径，而《济南市南部山区国土空间分区规划（2022—2035年）》正是在国土空间规划背景下开展的“两山”理念济南探索。
二、 从“南控”走向“南美”
市级要求：领会新十字方针，落实市级总规要求
2020年7月，济南市提出城市发展的新十字方针，其中的“南美”为南部山区的发展提出了新的方向。2024年11月，《济南市国土空间总体规划（2021-2025年）》获得国务院批复，对于南部山区提出了新的要求：在市域国土空间总体格局中，南部山区位于泰山北麓生态涵养区；承担推动国家城乡融合发展试验区建设的任务；优化现代服务业空间布局，推动医疗健康与旅游融合发展，建设济南市主要的旅游康养片区之一。
核心任务：深化“南美”理念，探索“两山”转化路径
济南南部山区作为大都市周边生态资源和历史文化富集地区一个典型代表，这里毗邻大都市中心城区，具备良好的自然环境和丰富的历史文化遗产，而这些优势条件在过去的一个时期未能转化成为地区发展的有效动力，“南控”一定程度上制约了地区发展。如何破解生态保护与地区发展之间的不平衡难题，在“南美”理念下探索绿水青山就是金山银山的转化路径，引导济南南部山区实现从“南控”向“南美”的转变，成为地区发展的重要任务之一，也是本次分区规划需要重点解决的问题。
工作组织：“1+3”联动编制，多专业协同配合
为落实上位规划要求，实现南部山区生态保护和高质量发展的目标，本轮规划编制中采取了“1+3”的规划体系，其中“1”为《济南市南部山区生态保护和高质量发展规划（2022-2035年）》， “3”分别是本次国土空间分区规划、《济南市南部山区生态环境保护规划（2022-2035年）》和《济南市南部山区基础设施（含交通设施）规划（2022-2035年）》。“1+3”规划由济南市南部山区管理委员会委托，济南市自然资源和规划局等四个市级主管部门共同组织编制，分别聚焦发展规划、空间规划、生态保护规划和基础设施规划专业领域，通过协同编制、共同推进的方式保证规划之间的衔接和相互支撑。
三、从区域出发
整体谋划地区发展愿景和总体空间格局
目标愿景：一个生态文明高地，四大特色职能
基于区域分析和上位战略和规划的定位，分区规划提出未来南部山区的总体发展愿景：主动融入济南市“南美”新发展格局，打造成为岳渎之交的生态文明高地。规划进一步从四个区域维度明确了未来南部山区的四大特色职能，分别是天下泉城的水塔泉源绿肺，泰山北麓的文化交往胜境，齐鲁大地的旅游康养名区，和济南南部的诗意栖居家园。
总体格局：凸显生态本底特色，强化区域联动
在总体目标愿景的指引下，规划提出南部山区应充分发挥北依强省会、南接双遗产的区位优势，实现“南北双向融入”，即向北加强与济南市中心城区的协同发展、向南积极融入大泰山旅游环线，同时凸显自身生态特色，构建“一轴两区三川五心”的总体空间格局。
“一轴”即依托济泰高速，向北联系济南中心城区，向南对接泰山，构建山—城联动发展轴。“两区”，引导建设用地向相对平缓开阔的河谷地区布局形成河谷特色功能集聚区；在浅山和高山地区则突出生态保护，结合齐长城文化公园建设构建山地生态和文化保护区。“三川”即依托锦绣川、锦阳川、锦云川的特色资源条件，打造三条特色发展功能带，形成连接山河泉城的功能聚集区。“五心”即依托5 个主要的街镇驻地打造5 个发展核心，形成“一主四副”的街镇驻地功能结构，引领南部山区发展。
图3 济南市南部山区分区规划全域国土空间总体格局规划图
分区施策：尊重自然地形形貌，引导功能耦合
南部山区是以山地地形为主体的自然生态空间，从平原河谷地区、到海拔逐渐升高的河流沟谷和浅山台地地区、再到海拔更高的高山地区，各类国土空间利用用途和自然资源要素集聚呈现出不同的特色，也形成了区域特有的人地关系。分区规划以自然地形地貌为基础，结合各类生态资源分布特点将南部山区划分为平原汇流区、缓降河谷区、山间陡谷区、浅山台地区、浅山保护区、高山保护区、泉水渗透带区域七类自然保护利用分区，作为生态修复、农业空间管控、城镇与村庄布局与功能定位等的重要依据，优化城镇和乡村用地布局，促进生产、生活、生态空间的耦合。
图4 济南市南部山区自然资源保护利用综合分区示意图
四、“四美”规划策略
构建南部山区整体发展路径
在探索生态文明、共荣富裕的“南美”新范式目标引领下，分区规划将“南美”进一步分解落实，构建了“生态美、文化美、产业美、家园美”的国土空间开发保护的“四美”战略。
生态美——锚固生态安全格局，优化生态管控措施
规划提出按照人与自然和谐共生理念，发挥南部山区良好生态环境优势，通过构建“三川四脉、一区三核”生态安全总体格局，推进山水林田泉系统保护利用与生态修复，探索生态品质提升路径。
针对现状多条的生态控制线进行梳理，不再新增控制线，而是进行多线整合，建立两级生态控制线的分级分区管控机制。一级生态控制线内原则禁止开发建设，允许少量正面清单，包括生态保护红线、自然保护地、泉水重点渗漏带等等；二级生态控制线包括一级生态控制线以外的山体保护控制线、直接补给区的限制建设区、河道管理范围、饮用水水源二级保护区、二级国家级公益林和地方级公益林，对开发建设活动有严格的控制要求，原则上可适度允许符合法律法规要求的公共类和公益类活动。
生态空间用途管制的重点问题之一是对建设行为的科学限制和分类引导。规划中依据不同专项法律法规对建设行为的管控要求，细分为五类区域，分别是严格清退区域、严控新增区域、正负面清单管控区域和逐步清退区域及禁止改扩建区域，其中前三类为基础分区，后两类为叠加分区（图6）。通过这样的分区有效的明晰化空间用途管制中的对应措施，提高空间治理效率。
图5 济南市南部山区国土空间分区规划全域生态系统保护规划图
图6 济南市南部山区生态空间内建设行为管控分区示意图
产业美——构建绿色产业体系，推动生态价值实现
落实总体规划要求，充分发挥南部山区的生态资源优势，构建以“旅游度假”和“健康养生”为核心引擎，以“精品农业”为配套支撑，以“创新交往”产业为新动能的绿色现代化产业体系，以产业发展促进地区发展。
基于自然资源保护利用综合分区，因地制宜引导特色产业的空间布局。在平原河谷地区的街镇驻地及周边村集聚发展旅游服务、医疗康养、农产品精加工、物流商贸、科技与文化创新、会议交往等产业。在山地生态资源和文化资源集聚的地区，引导优势农业和特色旅游业发展。
规划深入挖掘泰山封禅北麓御道经过南部山区的历史文化资源，推动建设泰山风景名胜区北侧旅游服务基地，支撑南部山区更好的融入环泰山文化旅游带。依托特色资源，发展以中医药健康、森林康养、健康养老等为主的康养产业。远期培育创新交往和文旅创意产业功能区，依托锦绣川构建面向区域的创新交往产业带。
图7 南部山区现代绿色产业体系示意图
家园美——建设美丽城镇乡村，塑造特色人居环境
规划提出以“做强镇区”、“融合景区”、“激活山区”、“联动川区”、“生态复绿”为目标，打造山水-城镇相依，泉林-村庄相融的全域康养景区，建设南部山区的美丽城镇和乡村。充分发挥仲宫的“头雁”带头作用，将其建设成为综合服务中心城镇；柳埠、西营、锦绣川和高而分别突出文化旅游与生态康养、山居康养、度假交往、和山地运动特色，共同形成南部山区“一主四副”的发展核心。
针对全域254个村庄，落实“宜居宜业和美乡村”建设要求，因村施策、分类引导，分为集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并和暂不分类5种类型。提升村庄建设用地集约利用，对于小、散、弱村庄提倡山地和平原河谷地区村庄建立统筹联动发展机制。
规划建设“区—街道（办）—中心村—基层村”四级公共服务设施配置体系，构建“2+2”的社区生活圈体系，并依托生活圈，将公共服务项全空间、全要素拓展，构建构建有保障、有温度、特色鲜明的公共服务设施体系
梳理和提炼南部山区的景观风貌特色，凸显山水文化价值，构筑南部山区“三川汇聚玉符、泰山长城环抱、泉源育于山间、镇村依山傍水、村庄古迹棋布”的景观风貌格局。在建筑高度控制引导的分析中，运用城市设计方法和GIS辅助工具，采用“眺望控制法”对五个主要街镇的建筑高度与周边山体高度的关系进行分析，以保证规划建筑高度对主要的山体和视线通廊不产生遮挡，实现城镇风貌与山水环境的融合。
图8 南部山区规划高度控制GIS辅助分析方法示意
文化美——传承活化文化遗产，擦亮地区文化名片
规划提出全面保护南部山区的历史文化遗产，完善文物保护单位和历史建筑、传统村落、泉水文化景观、非物质文化遗产及优秀传统文化4 个层次的历史文化保护体。凸显南部山区在长城文化起源、环泰山文化发展、泉水文化孕育中的独特地位，系通过系统梳理挖掘南部山区特色，规划提出亮出六大文化名片，来整体提升城市软实力，分别是长城文化、泰山文化、泉水文化、红色文化、民俗文化和本土宗教文化。
在保护的基础上，坚持系统化传承和创新，整合统筹各类历史文化遗产资源，建设一批精品文化旅游景点与旅游路线，同时规划文化展览馆、文化公园、民俗艺术中心等来加强文化的展示，整体形成彰显南部山区特色的“双环、六线、七点”的历史文化保护利用格局。
五、结语
本次分区规划力图破解现状生态管控要求不明晰、合理的产业需求无法落位、以及村庄发展无动力、城镇建设缺特色的问题，以生态美为基础，发挥良好的生态环境和文化特色优势；以产业美增添活力，发展生态友好的特色产业功能；以家园美塑造美好生活，建设繁荣的特色城镇和美丽乡村；以文化美彰显特色，塑造山川辉映的特色人居环境，探索“绿水青山就是金山银山”的现实转化路径，推动南部山区逐步实现共同富裕。
目前，《济南市南部山区国土空间分区规划（2022—2035年）》已于2025年5月获得济南市人民政府批复，并于2025年6月向社会公布，在分区规划的指引下南部山区各街道的详细规划也已全面开展。我们相信在推进生态文明建设的征程上，南部山区将会迎来更加繁荣美好的明天。
参考文献
[1]石春晖,高浩歌,谢宇,郑瑞山,张晓光,路曈.国土空间规划视角下的自然生态空间整体性用途管制研究[C]//新赛道 新动能 新优势——2024全国国土空间规划年会优秀论文集.中国国土勘测规划院;自然资源部国土空间规划研究中心,2024.
《济南市南部山区国土空间分区规划（2022—2035年）》由北京清华同衡规划设计研究院和济南市规划设计研究院承担编制
清华同衡团队成员：
主要参与部所：详细规划与实施分院二所、总体发展研究规划分院五所
主管院总工：张晓光
主管院长：于润东
项目负责人：郑瑞山，谢宇
专项负责人：尹利冬，高浩歌
项目组成员：吕雅婷，佟鹏，张潇，王慧，石春晖，聂磊，李晓阳，张璋
项目组在南部山区进行调研
项目编制过程中进行院内质量审查会
清华同衡详细规划与实施二所
详细规划与实施二所作为清华同衡详规板块的核心业务部门之一，秉承我院“行稳致远、家国天下”的价值理念和“专业、务实、创新、高效”的执业精神，长年深耕城市空间规划的相关领域。团队以营造美好人居环境为愿景、以规划实施为导向，并拥有多元完善的人才梯队；经过多年积累，逐渐形成了包括综合规划、城市设计、法定规划、城市更新和课题研究在内的专业特色和技术优势，累计高质量完成了国家级、直辖市和省会城市、地市级、区县级等规划设计项目500余项，具有丰富的理论与实践经验。新形势下，详规实施二所紧跟国家政策导向，积极投身于存量更新、空间治理和实施性规划的城市建设主战场，将全面承担国土空间规划设计领域的各类业务，竭诚为各级政府部门、建设和科技企业、城市运营机构等提供“全尺度-全类型-全过程”的综合规划咨询服务。
清华同衡总体五所（战略所）
总体发展研究和规划分院总体五所（战略所）是清华同衡核心业务部门，重点聚焦城镇化与城乡治理研究和咨询、国土空间规划与实施、城市发展与系统治理、县域发展与乡村建设、创新型业务等五大技术领域。总体五所（战略所）秉承“行稳致远、家国天下”的核心价值观和“以战略·谋发展”的初心使命，服务于国家重大战略和国土空间治理的决策支持与政策设计，竭诚为各级政府部门和城市运营机构提供全过程、多方位的设计与咨询服务。
编辑/排版｜王淑芸
封面图/图片｜图虫网 济南南部山区风景
供稿｜清华同衡 详细规划与实施分院二所、总体发展研究和规划分院五所
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