范志勇中国人民大学经济学院副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员
陈 硕中国人民大学经济学院硕士研究生
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2025年1月美国总统特朗普在就职演讲中提出把美国最高峰“迪纳利峰”的名字改回“麦金莱峰”。这座山峰曾在1896年被命名为麦金莱峰，为纪念美国第25任总统，共和党人威廉·麦金莱（1896年-1900年）。[1]演讲中，特朗普极力推崇麦金莱，称其为“关税之王”。特朗普赞扬麦金莱运用“才智和关税”使美国富强，称他是“伟大的总统”。
图1、威廉·麦金莱美国25任总统
（1896年-1900年）
那么麦金莱是何许人也？他与美国的关税政策体系又有怎样的历史渊源？这就不得不提到南北战争结束后几十年内美国的贸易体制。麦金莱是何许人也？他与美国的关税政策体系又有怎样的渊源？这就不得不提到南北战争结束后几十年内美国的经济和关税形势。威廉·麦金莱是美国第25任总统，被视为美国“镀金时代的开创者”之一。[2]南北战争后，美国从农业国向工业国转型，钢铁、石油、铁路等产业迅速崛起。卡内基、洛克菲勒等巨头通过托拉斯垄断市场，美国工业产值在1894 年跃居世界第一。电灯、电话、流水线生产等创新推动效率提升，铁路里程在1900年增至25万英里，形成全国统一市场。这一时期代表了美国国力蒸蒸日上的时代。
不过令特朗普念兹在兹的是，1890年作为议员的麦金莱推动通过了《1890年麦金莱关税法案》，这是南北战胜之后第一次系统性改变关税税则，并将应税商品税率提升到50%的当时最高水平。尽管随后的1894年民主党成功推动《威尔逊—戈尔曼关税法案》，大幅降低应税商品关税税率约10个百分点。仅仅三年之后，1897 年麦金莱就任美国第25届总统之后又迅速推动《1897年丁利关税法案》，应税商品税率重回50%以上，超过《1890年麦金莱关税法案》。
无疑，特朗普在关税政策方面有意效仿麦金莱，并意欲通过美国历史上“镀金年代”的高光时刻为自身的MAGA运动背书。
一、19世纪80年代的关税大争论
由于党派斗争的复杂原因，内战结束（1865年）后的近25年里，美国国会没有对战时采用的关税目录进行重大调整。战后出现通货紧缩并一直持续到19世纪90年代中期。对于部分征收从量关税的商品而言，物价缓慢但持续下滑部分推动了事后折算成从价关税税率的上升。[3]应税进口品的平均税率从1873年的38%攀升至80年代末的47%。
另一方面，进入19世纪80年代之后，美国政府面临着越来越大的财政盈余压力。整个70年代，联邦预算盈余年均在4100万美元左右。但是进入80年代之后，预算盈余迅速上升，从1880年的6100万提升到1882年的1.45亿美元。预算盈余几乎翻倍。尽管政府此时已经削减了很多国内税，并且提升了用于退伍军人的支出，但财政盈余仍然迅速膨胀到前所未有的水平。1878年联邦财政支出达到战后最低水平2.37亿美元，到1879年即突破2.67亿美元。此后财政支出持续维持在较高水平。在1888财年，联邦支出为2.68亿美元（支出中包括偿付债务的费用和为偿债基金拨付的资金），而预算盈余达到1.11亿美元，见图1和图2。1887年联邦政府偿清全部可赎回债券，政府不得不在公开市场上以超出市场价值高达29%的溢价购买不可赎回债券。在1888年至1890年间，财政部因溢价购买债券，向债券持有人支付了4500万美元。[4]
在民主党看来，关税的首要作用是筹集财政资金，同时秉持着减少联邦权力对州权力侵蚀的政治理念。巨额财政支出成为不同利益群体追逐的对象，在强化联邦政府权力的同时也加剧了政府腐败。同时，不断升高的财政盈余也降低了保持高关税的必要性。因此让民主党感到愤怒的是，消费者、劳动者和农民支付的进口关税及国内税不仅资助退伍军人及其家属获得丰厚的退休金，而且使富有的纽约投资者不劳而获大笔横财。在此背景下，民主党又推动了关于削减关税的大争论。
图1、南北战争后联邦政府财政支出（百万美元）
数据来源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)
图2、南北战争后联邦政府财政盈余和债务余额
（百万美元）
数据来源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)
1882年，民主党在国会选举中掌控众议院，准备通过一部关税削减法案。
1884年3月，众议院筹款委员会主席、伊利诺伊州民主党议员威廉·莫里森提出一部法案，建议将所有关税一律下调20%（酒精和丝绸的关税除外），并且将部分原材料加入免税清单。尽管众议院的民主党占据多数，但由于内部分歧破坏了党内团结，所以未能通过该法案。削减关税的议案在内部遭到北方民主党人杯葛。宾夕法尼亚州的塞缪尔·兰德尔率领一群北方民主党人反对这部法案，他们代表北方工业选区的利益。尽管1884年的大选诞生了美国内战结束后的第一位民主党总统格罗弗·克利夫兰，民主党也掌控着众议院，但是未能拿下参议院。
1888 年，占众议院多数的民主党人再次酝酿新的关税法草案。民主党议员威廉・米尔斯提出法案，试图将克利夫兰总统削减关税的主张立法。然而这一议案遭到共和党俄亥俄州议员威廉·麦金莱的猛烈攻击，称它“彻头彻尾地转变”了政府政策，“赤裸裸地妄图把整个国家绑在英国的自由贸易政策上”。他们声称对保护性关税进行任何削减会导致工资水平大幅下滑，并且破坏本国工业。共和党人甚至从财政的角度提出反对意见，认为降低关税会鼓励进口，带来更多税收，使国库收入愈发膨胀。关税削减议案虽然在众议院通过，但在参议院遭遇滑铁卢。共和党控制的参议院以“损害工业安全”为由否决了米尔斯议案，并提出替代方案——维持高关税，仅对少数商品微调。
1888年的这场关税政策大争论，是工业资本与农业利益、北方与南方、保护主义与自由贸易的全方位冲突。它不仅决定了1888年总统选举的走向，更将美国关税政策推向了“强保护”的高峰，深刻塑造了19世纪末美国的经济格局与政治生态。
二、1888年大选成为战后关税政策的转折点
1888年大选是南北战后之后关税政策调整的转折点。
一方面，关税问题彻底与1888年总统选举绑定，两党总统候选人都提出了鲜明的关税政策主张。民主党候选人仍是克利夫兰，其竞选纲领核心是“降低关税，反对垄断”。共和党提名本杰明·哈里森，明确承诺“维护高关税保护政策”，得到北方工业巨头（如钢铁大王卡内基）的巨额资金支持。
共和党攻击克利夫兰“牺牲工人就业讨好南方农场主”，民主党则指责哈里森“是制造商的傀儡，无视消费者疾苦”。最终，哈里森以选举人票优势（233:168）获胜，尽管普选票少于克利夫兰——这一结果被认为是北方工业州对高关税政策的“投票支持”。1888年大选相当于一场对国家关税政策的全民公决。[5]南方一边倒地投票支持民主党，而共和党拿下了北方和中西部的所有州。
不仅如此，共和党还同时掌控着众议院和参议院的主导地位，实现对政府和国会的全面掌握。整个国家似乎已经认可了共和党的贸易保护主义，或者说至少没有欣然接受民主党的关税改革。在1889年和1890年，共和党通过吸纳支持本党的西部州加入联邦以进一步巩固自己的权力，参议院里增加了12名共和党参议员，进一步削弱了民主党在国会的势力。不过，允许这些州加入联邦也为共和党制造出一些麻烦，它们的加入使政治力量的地理分布向西移动，并加剧了党内西部原材料生产商和东部制成品生产商之间业已存在的紧张局面。除此以外，关于金本位货币体系的争论愈演愈烈，中西部的农场主和西部矿业利益剧团迫切要求铸造银币，农场主希望终结通货紧缩、推高物价以减少债务，采矿业集中的州希望其矿产价格上涨；而东部共和党人则反对采用复本位货币制度，并且倾向于严格遵守金本位。
这就使得共和党推进贸易保护的进程受到了些许阻碍，要想在参议院推进立法提高关税的进程，就需要与西部的白银利益集团达成妥协。这意味着白银法案必须被纳入一揽子立法中。1890年，国会通过《谢尔曼购银法案》（Sherman Silver Purchase Act），规定政府每个月用纸币购买450万盎司白银，使银价向金价看齐。从本质上来说，东部共和党投票赞成购银法案，是为了交换西部共和党对关税法案的赞同票，从而为《麦金莱关税法案》的出台扫平了障碍。
哈里森上台后，1890年国会通过《麦金利关税法案》，将平均关税进一步提高至50%，创下19世纪新高，彻底践行了共和党保护主义路线。
三、《1890年麦金莱关税法案》将贸易保护主义推向高峰
1890年4月，还在担任众议院筹款委员会主席的威廉·麦金莱提交了一部法案，建议大幅提高保护产品的关税水平。该法案建议上调绝大多数原材料（如羊毛）和制成品（如金属）的税率，唯一例外的是进口食糖。从事后来看，它将应税进口产品的平均关税提高了接近5个百分点左右，达到50%的水平。但是由于将食糖这一原本主要的应税商品转为免税，全部商品的关税反而下降了约10个百分点，接近20%的水平。
《麦金莱关税法案》制定了一套涵盖绝大多数原材料和制成品的庞大关税税则，存在四个新颖的特点：
第一，为农产品制定了全面的关税税则，使农业和工业享有名义上的关税平等。尽管美国传统意义上是农产品出口大国，小麦、棉花和大麦等商品的进口微不足道，但共和党仍然开始对农产品征税，使人们认为这样可以平衡东部和西部的利益，力争将中西部农业州拉入贸易保护主义阵营。
第二，将食糖列入免税清单，并辅之以对本国食糖制造商的补贴。当时食糖带来的进口关税在所有关税收入中占到近1/4。免去食糖的关税，可以使联邦预算盈余大幅减少，这正是共和党为了避免保护性关税遭到抵制而采取的“丢卒保车”策略之一。对食糖免征关税损害了属于民主党势力范围的路易斯安那州甘蔗种植者的利益，但有利于东北部的炼糖业。为了抵消西部甜菜种植者因此受到的损失，政府按每镑甜菜两美分的标准为国内种植者发放奖励金，补贴的力度与之前食糖的关税税率基本相当。取消糖税使政府降低了5500万美元关税收入，而糖业补贴需要增加700万美元的政府支出，因此调整食糖关税后，政府支出增加了超过6000万美元，从而实现了减少财政盈余的目标。
第三，对进口马口铁加征70%的超额关税，以保护国内马口铁产业。当时美国国内还无法生产马口铁，完全依赖英国进口。上调马口铁关税有利于培育国内的马口铁制造业，但会增加下游使用马口铁行业（如石油公司和食品加工商）的成本。为避免下游用户担心关税既增加沉重负担，又没有促进国内生产的情况出现，关税法案中引入一条非同寻常的条款，“如果国内的马口铁产量没有在6年内达到进口总量的1/3，就将终止对马口铁征收关税。”这是国会唯一一次以国内产业的表现为条件实施关税保护措施。[6]
第四，在法案中加入了“对等条款”机制，以实现与其他国家的互惠贸易。该条款赋予行政部门与其他国家磋商贸易协定的权力，使后者降低美国出口进入外国市场时遇到的障碍，以换取这些国家的非竞争产品进入美国时，美国为它们提供关税减让。互惠协定既能够扩大美国制成品出口，又通过削减部分进口关税（即使是无关紧要的非竞争品关税）一定程度上平息了民主党对高关税的攻击。但在法案执行过程中，国会采纳的更多是“惩罚性互惠”，即如果其他国家没有对美国出口提供优惠待遇，就对它们的进口征收报复性关税。
图3、19世纪90年代美国多次修订关税立法
数据来源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)
1890年10月1日，哈里森签署《麦金莱关税法案》使其生效，这部法案也成为内战后首部全面修正关税税则的重大法案，标志着内战后最彻底的贸易保护体制即将开启。其一方面为美国工业资本创造了发展窗口期，促进了钢铁、纺织等行业的进一步发展；另一方面，高关税导致进口价格上涨，刺激了美国物价上涨，引发民众强烈不满。很显然，《麦金莱关税法案》在实施之后引发了激烈政策的斗争。1894年民主党成功推动《威尔逊—戈尔曼关税法案》，大幅降低应税商品关税税率约10个百分点，至40%的水平，甚至低于《麦金莱关税法案》通过之前的水平。但是减税并未持续多长时间，1897 年麦金莱就任美国第25届总统之后，迅速推动《1897年丁利关税法案》，应税商品税率重回50%以上。
和之前的关税法案相比，《麦金莱关税法案》自身及其通过过程中有几点需要关注。
第一，关税法案首次强调了“对等条款”机制。如果有国家不降低从美国进口商品的关税税率，“对等条款”赋予总统恢复对这些国家输美国免关税商品征收关税的权利，以“确保互惠贸易”。
第二，高关税政策引发了当时主要发达国家之间，包括美国、欧洲、加拿大和澳大利亚等国的贸易战，成为20世纪30年代全球性贸易战的预演。
第三，该法案在一定程度上是政治妥协和利益交换的结果，为拉拢西部白银利益集团加入贸易保护阵营而通过的《谢尔曼购银法案》给美国货币体系造成了结构性矛盾，导致黄金储备持续外流，对美国货币体系的发展造成了严重的冲击。
附录、19世纪末美国几次主要的关税改革
[1]19世纪末阿拉斯加的淘金者以麦金莱总统的名字命名了这座山，后来便约定俗成称为麦金莱山。但在奥巴马政府任内，奥巴马认为应该按照阿拉斯加原住民的称谓，于是就将其改回成“迪纳利山”。
[2]美国从南北战争结束后的19世纪70年代到19世纪末被称为“镀金时代”（Gilded Age）。1873年马克·吐温和查理·华纳合作出版了揭露当时政治腐败的长篇小说《镀金时代》，因此学界也把美国从南北战争之后到19世纪末这段腐败横行的时期称为“镀金时代”。马克・吐温之所以将这一时期称为 “镀金时代”，揭露出表面上经济繁荣、科技飞跃，但背后隐藏着严重的社会矛盾。
[3]参见McGuire（1990）。
[4]参见James（1984），第193页。
[5]参见Reitano（1994，第108页）称：“毫无疑问关税是1888年大选的核心问题。”此外，请参见Calhoun（2008）。
[6]《贸易的冲突》第五章。
文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。
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