目标2035：努力保障农民享受城里人的养老待遇|养老待遇

（“三农”系列之一，全文7000字）

今年初在《》，小镇曾许诺用半年时间好好谈谈“三农”，这半年小镇做了很多准备工作，但迟迟没有动笔。主要有二：一是太看重，总想着再准备下，尽量做到更好；二是不知道从何开始，更改了几次首篇计划。

现在这两个问题解决了。作为公众传播，没有必要过于严肃，更没必要追求完美，先解决有无，再考虑完善，关键在于把道理说清楚，辅助读者能够对“三农”领域的政策逻辑有较为清晰的整体把握；而第一篇最终决定从人这个本质说起，正好最近谈社保，这也是当前农民最关注的社会性问题之一，作为第一篇再合适不过了。

在“三农”领域，总书记提到要保持历史耐心的只有两个地方：一是农业转移人口市民化，也就是城镇化；二是小规模粗放式经营转变为规模经营，既由“大国小农”转变为“大国大农”。

小镇理解，这分别对应两个目标，也就是党的二十大报告提出的，全面建成社会主义现代化强国的两步走战略安排。前者对应2035年基本实现社会主义现代化，后者对应2050年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

这唯二的历史耐心，正适合作为小镇“三农”系列开篇的前两篇，也就是今天的《目标2035：努力保障农民享受城里人的养老待遇》，以及第二篇《五千年历史性巨变：14亿人口的“大国大农”》（题目暂定）。

第二篇的主题就是目标2050年，争取实现农民的职业化，届时只需要3000万职业农民，从而实现农业的规模经营，这是实现现代化最难的一步，目前面临的种种难题都将迎刃而解，城乡二元差距也将变成历史名词。

先说下为什么小镇认为“第一个历史耐心”可以理解为实现城乡退休待遇的均等化，这要从中国与西方的不同发展路线说起。

先发的发达国家，由于占据了历史发展机遇，获得了极为丰厚的财富，虽然在工业化的早期，也出现了“羊吃人”等现象，但随着全球殖民化，先发国家的贫穷人口很快就成为全球范围的“人上人”。因此这些国家往往是先做到城乡公共服务均等化，之后人口才大规模进城，农村人口进入城市，以及中小城市人口进入大城市，整体上没多少障碍，不需要政府主动做太多事。

但后发国家就不一样了，自身发展不可能建立在压榨殖民地的基础上，又要面临先发国家的巨大竞争优势，在外部力量的影响下，城市与农村的生活水平、发展机遇出现巨大的落差，于是海量人口涌入城市。比如一百多年前，清朝在列强压力下开放沿海城市，就出现了大量农村人口涌入城市；改革开放后几十年，全国内陆人口也涌入沿海城市，2008年春运遭遇低温冰冻，大量返乡人滞留广州站，就是缩影。

因此，后发国家，人口的城镇化往往先于公共服务的均等化。

这就带来巨大的挑战，通常会导致城市里出现集中连片的贫民窟，大量农村人口进城，但城市无法提供足够的资源和公共服务，这就带来了一系列严峻问题。印度、墨西哥、尼日利亚等等几乎所有的后发国家都出现了这一问题，至今难以解决。下图就是尼日利亚拉各斯的水上贫民窟。

中国绝不允许出现大规模的贫民窟，希望通过扎实的发展逐步解决现实的经济社会问题，而作为被西方针对的大国，需要应对复杂的世界局势变化、维护国家安全，虽然从国力上大大强于绝大多数发展中国家，但相比发达国家，人均财富和公共服务占有仍然不足，介于发达国家和后发国家之间。

正因此，现实的做法，就是对农业转移人口市民化保持历史耐心，也就是在农民彻底扎根城市，真正成为城里人，能够在城里就业、生活并且获得与城里人一致的保障之前，决不能急于断了农民的退路，这也是中国应对风险挑战的关键回旋余地和独特优势。

没错，这就是我们的独特优势，根本在于新中国成立之初，就通过彻底的土地革命，实现了土地的国家和集体所有，历史上第一次根除了土地兼并。农民生活的确困难，但无论如何，回到家里，总有一块宅基地、一间房、一块田，回去也有事干，修整一段时间再回到城市，还能随着国家的发展，日子越过越好。

比如2018年受贸易战影响，2800万农民工返乡，2020年受疫情影响，近3000万农民工留乡或二次返乡。这就大大降低了城市压力，而国家也在农村推出了一系列支持返乡农民工就业创业的举措，比如2020年到年底，就有1800多万受疫情影响而返乡留乡的农民工实现了就地就近就业。大量中坚劳动力返乡留乡，也客观上促进了农村的发展，有不少村庄出现了新气象。

之所以做出农业转移人口市民化要有历史耐心的决定，也是因为在城镇化上出现过两次逆转，都是因为城市缺乏足够的承载能力，导致大量城市人口不得不向农村转移，这也带来了一系列后遗症。一次是三年困难时期，城市企业大量关闭，机关干部精简，出现大规模返乡；第二次还是城市没有足够就业机会，不得不实施“上山下乡”，之后知青大规模回城，还是因为没有足够就业，导致社会治安急剧恶化，这才有了多轮“严打”。

关注“三农”领域就会注意到，针对部分地方赶农民进城，国家一直在纠偏。

中国发展很快，总量上也已经可以跟美国并驾齐驱，但是人均占有财富仍然有限，中国仍然是发展中国家，这就决定了，想让全民普遍过上更美好的生活，需要更长时间的努力，这不是国家一纸命令就能实现的。

那么，新的选择出现了：

是等到有了足够能力再做？还是在拥有足够能力之前，想办法解决一些问题？

中国当然选择了后者，这也体现了“中国式现代化”的不同之处。在工业、农业、国防、科学技术“四个现代化”的基础上，2012年党的十八大报告提出“新四化”，要“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，这就是后来常说的“四化同步”，这是挑战但也带来了解决问题的新办法。

小镇觉得，实践中已经升级为“五化同步”甚至是“六化同步”，也就是增加了“绿色化”“智能化”，令中国有了一步到位的新解法。比如农业种植播撒农药，中国不需要途经美国依靠农用机的机械化手段，而是可以大规模使用植保无人机，一名飞手开着一辆小货车带着1架植保无人机，一个小时就能完成几十亩的播撒工作，亩均工费已经降到4毛钱，甚至有的地方降到了2毛钱。而在农业生产中，新能源汽车的大发展，大大解决了偏远农田接电难题。

既然不同于西方先实现公共服务均等化再实现城镇化，那么中国就必须正视现实，要在大量人口还生活在农村的情况下，努力在农村提供更多公共服务，优先实现城乡公共服务的均等化，因为我们要做到“以人为本”，不可能说让人多等等，这一等就可能是一代人，这是不可以的。

不得不说，2020年到2022年的突发情况打断了国家的原定规划，直到2022年印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，县城就是城市和乡村融合发展的关键，基础公共服务必须依托县城这个中心，才能普遍覆盖乡村。

无论农民工和家属在农村还是城市，该提供的公共服务都要提供，该保障的权益都要保障，但也要尽力而为、量力而行，既等不得，也急不得。

只靠城市是解决不了的。根据七普数据，城镇常住人口超过9亿人，农村不足5亿人，虽然常住人口城镇化率达到65%，但户籍人口城镇化率不足50%，大概有2.6亿左右的城镇常住人口，户口不在城镇，而在老家的农村。

连户口都没有，就意味着这些人并没有享受到城里人的待遇，也就是最关键的子女教育和养老，医疗方面得益于新农合、城镇居民基本医保的推进，已经大为改善。

虽然国家和各地推出了很多落户政策，但落地效果并不好。

关键问题还是城市资源不足，需要平衡外来人口与本地市民之间的利益冲突。别看网络上很多人说对农民不好、呼吁国家保障，但是一旦进入现实，比如地方政府把保障房提供给无户口的入城农民，允许入城农民的子女在本地接受义务教育、上高中、考大学，一定会引发激烈的社会矛盾，一碰就炸。例子有很多，大家可以查一下各地随迁子女入学引发的本地市民家长抗议。

既然外来人和本地人容易出现利益冲突，那么现在全国绝大多数城市已经开放落户，可能有读者好奇，进城农民落户不就行了？

哪有这么容易，落户需要具体住宅，已购买自有住房的农民自然可以落户，但能够购买住房的仍然是少数。小镇这里有一组数据，大家大概了解比例就行，目前在经济比较发达的地区，农民进入城市以后，自购房的占比不到一成，住宿舍和雇主家的合计大概三成，剩下的六成多都需要租房，而且因为涉及到本地人利益问题，所以基本住的是私人住房，而非政府的保障房、共有房，住宿条件也比较差。

正因为看到这一问题，所以国家提出“租售同权”，允许租房也可以落户，但是落地很难。最直接的问题，私房的房东，凭什么同意租户落户？而指望社区落到集体户上也不现实，因为落了户就得解决孩子上学问题，又得面临外来人口与本地市民的冲突。

2024年国家新印发《关于进一步加强农民工服务保障工作的意见》，重点之一是让农民工均等享有城镇基本公共服务，但阻力很大。网络上很多人拿农民保障指责政府，但当自身利益受损的时候，就是另一回事了，似乎期望政府像神一样，凭空变出来人间天堂。

所以户口只是表象，关键是户口背后代表的社会资源总量，资源不足，户口也就没法废除。实际从社会人口管理角度，公安系统早就不想继续维持户口了，只保留身份证就足够了。

因此，未来很长一段时间，解决农民养老等公共服务供给需求，还是要依靠农村，要努力实现城乡公共服务均等化，尤其是最基本的教育、医疗、养老这三大需求。

这也是更现实的做法，比如外卖等灵活就业人员，往往在老家购买了城乡居民基本保险，这也是外卖骑手们对城市的灵活就业保险不感兴趣的原因之一。这也是未来社保需要改革的，要为新就业形态提供相应的社保服务，而不是要求劳动者“削足适履”。

这些年已经改善很多了，至少现在网上相比前些年，很少有人提教育、医疗、养老“新三座大山”，愤懑之情也弱了很多。在这些领域，国家也做了很大努力，这也是之后“三农”系列陆续要谈的。

把基本的道理说清楚了，就可以理解小镇为什么说2035年要努力让农民享受城里人的退休待遇，就是因为届时大多数农民还是要在农村养老，因为国家资源仍然不足，城市生活成本远高于农村，要想实现待遇的均等化，只能主要依靠农村。

而从个体角度，实际当农村解决了基本公共服务供给问题，跟城市一样通水电煤气网，解决了垃圾处理和环境绿化，还能解决大多数医疗需求，其实在农村生活要比城市更舒服，很多城里人也想退休后去农村。

但要提醒，不要盲目进行城市人回农村的相应创业，比如城郊民宿、乡村养老等，北京前几年火爆过，这两年很凄惨，很多装修不错的民宅，腰斩转让。

这里插句题外话，一定会有读者质疑，批评为什么上世纪90年代搞社保改革，只对城市部分人口搞视同缴纳，为什么不包括农民？认为这辜负了农民交的公粮和劳动。

这当然不公平，但没办法，资源就这么多，而城市人口已经脱离了土地，当时正在进一步融入全球经济，需要确保有足够的力量参与国际竞争，那就必然要稳定城市。当时搞视同缴纳改革，涉及的人口大概只有当时农民的一成，这已经是当时力量的极限了，如果搞全民平均，左右不沾，反而是更坏的选择。对社保的具体问题，包括视同缴纳还有农村父母该交什么社保等，小镇会专篇单独谈，在此仅提一下，证明小镇并没有无视问题的存在。

回到今天的主题，我们现在需要思考，还剩10年时间，如何实现2035年城乡养老均等化的目标？

这真的非常难，是人类历史上从未实现甚至无法想象的壮举，但好在，新中国实现的壮举太多了，而且中国还是人类历史上空前的工业国，只要国家生产力和财富继续增长，比如到2035年总财富达到今天的5倍甚至10倍以上，加上分配改革，就有底气实现了。

从这一角度，也可以理解，为什么都说产能过剩，而国家仍然选择继续扩大产能，因为这是所有中国人过上更好生活的基础。我们不能仅仅站在城里人、金融人的角度去思考问题，要注意到还有几亿同胞需要更充足、更便宜的商品。

注意，小镇说的是城乡养老均等化，指的是综合待遇，不是养老金数额一致。因为不同地方生活成本不同，比如同样是城市，北京、省会、普通地级市，同等条件下养老金就是不一样；现在不同地区的农民养老金也是如此，全国平均200元左右，高的如北京是900多元，天津700多元，其他省区基本在300元左右或以下，而最低的云南还不到200元，这就是差距。

在小镇看来，剔除通胀和生产力提升带来的物价下降影响，咱们就直接用现在的养老金和物价来类比，目前企业平均养老金是每人每月3000元，这基本是城市平均水平。

农村目前有两个参考标准，一是全国平均低保每人每月600元，二是民政和农业农村部开设的农村养老院，补贴标准大概是每人每月1000元。不同地区有所差异，咱们就大体了解。

不过小镇觉得这两个标准仍然低了，虽然目前生活在农村养老院的，生活保障已经不错了，但要注意农村也会出现通胀，之所以每人每月补贴1000元就可以，是因为农村劳动力成本低。

当农村养老待遇普遍提升，1000元的购买力一定会下降，还要考虑满足更高水平的生活标准，参考国际先发国家情况，农村和城市的养老金比例保持在1:1.5，就是比较合理的水平。

那么具体的努力目标可以暂定为：努力在2035年，使得农民养老金平均达到当前购买力水平下，每人每月2000元的标准。

这确实不容易，十年十倍。

但做工作，一定要有高目标，“取其上者得其中”，而且实际没有十倍这么大。

有两个原因：

一是当前领养老金的农民结构。

目前农民养老金平均200元，是因为目前领养老金的，大多数没有交过保险，也没有享受视同缴纳，基本只享受国家兜底保障的基础养老金，目前国家兜底是每人每月143元，各地根据地方补贴额度有所不同。

最近十来年，在基层干部不断努力下，农村社保缴纳比例大增，一次性缴满最低年限开始领养老金的也越来越多，未来几年必然会快速提高农民养老金平均水平。

二是“退休”农民在养老金之外，还有其他政府补贴收入来源。

目前年满60岁的农民，只要能动肯定会继续工作，主要工作就是种地、在村里提供劳动力，种地主要是解决自己的吃饭问题，这就在低养老金的基础上维持基本生活。

但既然要讨论城乡养老均等化，那么农民也完全可以购买生活物资，耕地就可以通过流转获得一定收入，不过流转现在也遇到一些问题，流转率已经多年停滞，目前正在探索新模式，这是另一个主题要谈的。

不同于职工和灵活就业保险靠个人和企业缴纳，城乡居民基本养老和医疗的资金积累，主要依靠政府补贴，基本个人和政府补贴比例大致是1:2，所以个人缴纳的才会全部进入个人账户，各地也一般限制只有当地户口才能缴纳。

另外，国家还针对老人提供了更多保障，比如高龄补贴。

在这两点之外，更重要的是，要有发展的眼光。

已经不是生产力停滞的农业社会，工业社会的财富增长极为迅速，思维也要从农业社会进入工业社会，乃至现代社会。

进入新世纪以来，国家对“三农”的投入不断增加，一年仅财政支出就高达数万亿元，目前主要投入生产、基建、安全领域，毕竟农村关系到中国的粮食安全，这是国之命脉，外部环境越动荡，越关键。这就是近年来投入重金的高标准农田建设，以及新一轮千亿斤增产，而在这些大项目之下，还有很多宏大的子项目，在粮食主题上，专门谈。

随着基建、生产等建设基本完成，国家就可以把更多资金投入到农民民生保障上。比如2021年国家提出了《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》，熟悉农村的，应该能感觉到农村人居环境的巨大提升，接下来进入“十五五”就要进入下一阶段。

农村也有很大潜力有待挖掘，这就是乡村振兴的主题了，农村最大的问题在于生产要素长期流失，关键是留不住人。欣喜的是，从过去国家组织力量，开展“脱贫攻坚”等专项行动，现在民间力量也参与进来了，越来越多的进城农民返乡创业，也有更多城里人来到乡村，接下来乡村振兴非常关键的一点，就是如何吸引城市生产要素流入农村，尤其解决农村发展人才问题。这又是一个需要专题展开的。

人是一切的关键，一个“能人”就能改变一个乡村，乡村的资产也就有更大可能盘活。之后就涉及到农村资产确权这项极为关键的改革，保持集体经济不能动摇，但所有权和分红权可以分离。

基本原理是对一个农村的所有资产进行清点，确认所有权，尤其是对村集体资产进行确权，然后想办法盘活，再通过一定的规则把资产增值通过分红分配给村民。这方面全国有很多不同的探索，这也是农村改革的一个特点，探索尤其多，比如四川的“川善治”，就探索了农村治理的数字化、游戏化，为了鼓励村民向善，有的村子就拿出集体财产，年底按照村民积分平均分配，对老人等有所倾斜。

能想的办法还有很多。比如把更多价值环节留在农村，开发农村在农业之外的产值，参考发达国家标准，农村农业与加工业的产值比例大概是1:3到1:4，而中国目前大概是1:2.2左右，加工业之外还可以开发服务业，四川的农村旅游也是一个标杆。

另外，既然农民进城务工为城市创造财富，那么城市当然要将财富通过转移支付给到农村，农民种地也应该获得补偿，就体现在粮食产销区省际横向利益补偿（参见《》）；而在国家一二次分配的基础上，社会、企业以公益为代表的三次分配，也可以发挥一定作用。

总之，2035年，让农民能够基本享受到城里人的养老待遇，这应该成为我们接下来努力的目标。为实现这一目标，需要所有人的共同努力。

最后：“三农”是一个很宏大很复杂的话题，是唯一由党直接关注的领域，也是唯一有条有块的领域。小镇能力有限，如有不足、错漏，还请大家指正，期待“三农”领域从业者提供更多案例、经验。文中提到的需要单独展开的，都是小镇计划中的“三农”系列的其他主题，大家如果有感兴趣的，欢迎留言提出。

其他文章推荐

如果喜欢，还请点赞、“在看”和关注吧

欢迎分享，让更多人发现“大树乡谈”