据网传信息，近日，深圳市规划和自然资源局印发《关于进一步规范城市更新规划土地管理的若干措施（试行）》（深规划资源规〔2025〕5号）（下称“若干措施”），与2025年3月25日深圳市住房和建设局发布的《关于规范城市更新实施工作的若干意见》（深建规〔2025〕4号）（下称“若干意见”）进行呼应，在控增盘存的背景下，通过“计划管控、规划优化及存量项目推进与盘活”等措施，解决当前存量城市更新项目“超高、超容、商办超多“等问题，进一步加快项目实施，为可持续的城市更新机制提供制度保障。

根据深圳市统计局官方数据，“今年上半年，全市固定资产投资同比下降10.9%，其中，房地产开发投资下降15.1%。”深圳急需城市更新政策激励拉动固定资产投资。

01

现状商办过剩与已批规划项目“三高”问题突出，亟需优化规划技术规则

（一）已批商办（含研发办公）占比超33%，排名仅次于住宅

截止2025年上半年，已批规划项目中商业、办公（含研发办公）总建筑面积7469.4万㎡，占整体已批建面的32%（其中研发办公占比9%，办公13%，商业10%），整体占比仅次于住宅，占比较高。

（二）土地移交率及容积率处历史高位

截止2025年上半年，深圳市城市更新规划公告平均容积率达6.9，容积率近年来持续处于历史高位，主要原因在于①近年土地移交率持续走高，导致城市更新转移容积增多，从而提高项目规划容积率；②城市更新项目中的商住混合用地进一步推高了项目容积率。因此，在高容积率下涌现大量超高层建筑，加剧全市商办供需失衡。

2025年上半年深圳市更新规划公告平均容积率、平均移交率与历年对比图

02

强化国土空间规划刚性管控：为商办空间“调节奏、划分区、控混合”

（一） 商办市场“调节奏”-有序调节商业性办公空间供给节奏

政策原文：“加快构建“ 多规合一、多层细化、多域示范 ”的规划体系。严格落实国土空间总体规划管控要求，以“优民生、增居住、强工业、控商办 ”为原则，严格管控全市城市更新项目商业性办公建筑增量，有序调节商业性办公空间供给节奏，持续优化城市功能布局。”

目前，《深圳市国土空间总体规划（2021－2035年）》（深府〔2025〕10号）已于2025年1月正式发布，国空规划要求：“第55条 调整城市建设用地空间——以“优民生、增居住、强工业、稳商办”为原则，持续优化建设用地结构和空间布局，有序调控全市建筑总量和功能结构，合理引导城市空间秩序......适度降低商业及办公空间占比”。商办市场“调节奏”正是顺应国空规划对于商办市场的定调，即“稳商办”，也是对于“适度降低商业及办公空间占比”的体现，亦利于用地结构和空间布局的进一步重塑。

（二）商办市场“划分区”-实施商业性办公分区管控

政策原文：“实施商业性办公分区管控。结合国土空间总体规划、分区规划、相关专项规划、重点区域规划及总部经济集聚区布局等，在全市划定商业性办公战略预留区、适度配置区、严格控制区三类区域，对城市更新项目实施分区管控。市规划和自然资源主管部门可以根据城市发展需要适时对三类区域进行调整。”

“商办市场‘划分区’”也是本次政策最大的亮点之一，就是首次在全市层面建立了商业性办公空间的刚性分区管控机制，给商办市场戴上“紧箍咒”，分区施策精准调控。

•战略预留区： 基本分布于城市片区较核心位置，城市更新项目涉及商办的，宜予以预留（适度发展）。

•适度配置区：可结合产业发展需求和市场供需关系，商办可适度配置（有条件发展）。

•严格控制区：宜控制新增商办空间（限制发展）。

通过分区管控，有助于彻底改变过去商办空间无序扩张的局面，有助于引导投资方向，严格控制增量，优化空间布局，避免商办供应过剩，主管部门也可根据城市发展需要适时调整，体现了政策的灵活性。

（三）商办市场“控混合”-原则上不得新增居住、商业混合用地

政策原文：“除回迁安置需要外，城市更新单元规划原则上不得在已批法定图则基础上新增居住、商业混合用地（C+R或R+C）。”

当前，深圳城市更新领域已有20多年的发展历史，且与深圳高速城市化发展相契合，为追求高容积率、高开发量，较多已批城市更新项目进行居住、商业混合开发，也间接拔高了“城市高度”。而在当前房地产市场环境下，背后潜在投资逻辑已在悄然发生质的改变，一味追求高容积率、高开发量下的混合用地反而影响项目质素，导致“三超”问题出现，即“超高、超容、商办超配”，也非城市空间布局的最优解。因此，“若干措施”明确指出除回迁安置需要外，原则上不得在已批法定图则基础上新增居住、商业混合用地。

03

计划立项未批规划项目政策机制

3.1

进一步优化容积核算规则，增减相宜，整体利好项目推进

（一）规划指标测算规则调整

深圳市拆除重建类城市更新项目规划容积由基础容积、转移容积和奖励容积三大部分组成：

1、基础容积

基础容积是指根据项目拆除范围内开发建设用地结合地块基准容积率、地块规模修正系数、周边道路修正系数及地铁站点修正系数具体核算。本次《若干措施》调整了地块规模修正系数和周边道路修正系数测算规则。

一是取消地块规模修正系数。原政策需根据地块不同功能和对应基准用地规模确认地块规模修正系数，现已取消，即针对于地块超出原基准用地规模无需再核算地块折减值，可争取更多基础容积。

原基准用地规模核算规则

二是优化道路修正系数。原政策道路修正分四种情形，分别为一边临路、两边临路、三边临路及周边临路，现调整为一边临路及两边及以上临路两种情形，可争取更多基础容积。

道路修正系数对比分析表

2、转移容积

转移容积由一般转移容积、增加转移容积和外部转移容积三部分组成。一般转移容积是根据项目拆除范围内实际土地移交、基准土地移交及平均基准容积率综合计算；增加转移容积是根据项目拆除范围内再增加特定类型的移交用地面积与城市更新单元基础容积率乘积的30%计入转移容积；外部转移容积是根据项目更新单元范围外，符合条件用地并根据其所在密度分区对应修正系数，具体核算外部转移容积。

《若干意见》提出“转移容积不再执行《容积率审查规定》第五条（一）中第1至3 项情形可再增加 30%计入转移容积的规定。”即只保留了移交的市级历史建筑用地类型。

3、奖励容积

奖励容积一般为公配奖励容积，若改造方向含居住的，涉及保障房奖励容积；若改造方向含新型产业的，涉及创新产业用房奖励容积。本次《若干意见》奖励容积调整聚焦公服设施配建要求及奖励比例。

一是不再执行《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（深府办〔2016〕38 号）第五（十七）第一款的规定，即无需硬性要求配建相应公服设施，更加考虑片区统筹，且一定程度上减少开发商建安成本；二是降低奖励容积核算比例。原先项目公服设施若配建社区健康服务中心社区老年人日间照料中心可按其配建规模2倍计入奖励容积，垃圾转运站（含再生资源回收站、环卫工人作息房、公共厕所）和变电站可按其3倍计入奖励容积，现均调整为1倍计入。

整体而言，《若干措施》针对深圳拆除重建类城市更新项目规划容积进行综合调整，对基础容积优化调整，可争取更多基础容积，但转移容积和奖励容积的核算标准则相应减少，是增减相衡的举措。

（二）合理确定土地移交率，原则上不超过35%

《若干意见》提出“在符合城市更新政策的前提下，合理配置城市更新项目的公共利益用地和公共配套设施。已纳入城市更新单元计划但未受理城市更新单元规划审查的项目土地移交率原则上不超过35%。因落实学校、医院、养老设施等公共利益项目用地，土地移交率确需超过35%的，需开展专项论证。”

根据合一城市更新集团统计分析，2020年至2025年上半年深圳新增取得规划批复的城市更新项目土地移交率区间为39.8%~46.1%，均高于35%。基于当前市场下行，政府限定土地移交率上限，一定程度上让利于开发商，助力项目实施。

（三）加强商业类建筑高度管控

《若干意见》提出“严格落实《深圳山海城市特色风貌规划设计导则》等城市设计要求，未完成城市更新单元规划审批的城市更新项目，商业类建筑高度原则上不得超过250米。”

3.2

支持已立项未批规划项目M0改M1或商改居

（一）支持已立项未批规划项目M0改M1

政府鼓励已立项未完成规划审批的城市更新项目更新方向含新型产业的可申请按普通工业编制规划。一方面，一定程度上有利于控制研发办公市场增量，且促进存量去化；另一方面，M0改M1在当下市场中更利好去化，有效助力开发商实现经济效益平衡。

深圳首个M0改M1城市更新案例——甲子塘社区宝云纸厂城市更新单元

项目位于光明区凤凰街道，于2018年1月列入《2018年深圳市光明区城市更新单元计划第一批计划》，2025年9月8日，发布规划公示。更新单元用地面积为10460.4㎡，拆除用地面积为10374.9㎡，开发建设用地面积为5892.1㎡(含零星用地85.5㎡)，规划容积28510㎡，其中厂房28490㎡，公共配套设施20㎡（环卫工人休息室），另配建社区体育活动场地占地250㎡。

申报主体为深圳市宝云纸业有限公司。公司是一家深耕造纸与金属制品领域三十余年的企业，以纸制品生产为核心，结合金属制品贸易，形成多元化业务结构。

（二）支持已立项未批规划项目商改居

政府鼓励已立项未完成规划审批的城市更新项目更新方向含商业且位于战略预留区外的项目可申请将商业调整为居住，利好减负开发商商办产品去化和经营压力，且新增商品住房有助于改善项目经济效益，加强项目实施可行性。

04

已批规划未签合同项目政策机制

4.1

三大措施优化规划

已完成城市更新单元规划审批但尚未签订土地使用权出让合同的城市更新项目，原则上应按照经批准的城市更新单元规划加快实施。符合以下情形的，可对城市更新单元规划进行优化，无需调整城市更新单元计划，三大优化措施具体内容如下：

4.2

两大思路破局纾困项目

政策原文：“已完成城市更新单元规划审批但尚未签订土地使用权出让合同的城市更新项目，在区政府组织厘清城市更新单元涉及的经济关系及法律关系并清退实施方后，由市规划和自然资源主管部门派出机构根据需要组织编制规划。区政府依据经批准的规划引入新实施方实施，或转为政府主导实施。”

“若干措施”明确破局纾困项目两大思路为“引入新实施方”、“转为政府主导”，但需解决三大前提条件，即厘清经济关系、厘清法律关系，且需清退原实施方，在项目推进过程中，可由区管理局根据需要组织编制规划。

目前，深圳已有较多“引入新实施方”及“转为政府主导”的城市更新项目实操案例，现举例如下：

1、“引入新实施方”案例

目前，已有较多城市更新项目因原实施方现金流资金断裂、市场去化难、历史债务多、欠付高额过渡安置费、算不过账及拆迁实施难等原因，引入新的实施方对项目进行纾困盘活，如南山区原联合饼干厂城市更新项目、坪山正奇工业区城市更新项目、南山向南村城市更新项目等。

示例1：南山区原联合饼干厂城市更新项目

原联合饼干厂城市更新项目位于南山区招商街道。2016年，中国恒大拿下深圳南山区联合饼干厂旧改项目，中国恒大通过与原权属方蛇口湾厦实业公司合作，以“工改居”模式将工业用地转为商住开发；2019年7月列入《2019年深圳市南山区城市更新单元计划第二批计划》，正式计划立项；2021年，中国恒大暴雷；2022年11月，招商蛇口接手，联合招商平安资产成立合资公司，以51%控股权接手项目，正式拉开重组序幕。

2024年7月24日，项目发布规划公告。项目拟拆除用地范围31710.4㎡，开发建设用地面积15091.6㎡，规划容积98754㎡，规划容积率6.5。2025年3月4日，项目中标成交人为深圳招商蛇口华湾地产开发有限公司，经查询工商信息显示，该公司实际控制人为招商蛇口。近期，南山区原联合饼干厂城市更新项目备案名后海玺家园获得批复，目前该项目已经开工。

示例2：南山区南山街道向南村城市更新单元

此项目位于南山区南山街道桂庙路与南山大道交汇处西侧，涉及更新单元用地面积53275㎡，拆除用地范围总面积53111.7㎡，现状建筑面积约135932㎡。

根据最新规划，项目开发建设用地面积约41932.7㎡，容积率约8.9，计容建筑面积约375250㎡，其中住宅约197620㎡，商业、办公及旅馆业约130430㎡，商务公寓约18500㎡，公共配套设施（含地下）约12000㎡，地下商业约16700㎡。

此项目原由恒大介入，后因恒大暴雷，项目停滞，2023年经政府介入，引入安居建业+资金方成立合资公司作为项目新主体，对项目进行纾困盘活。

2、“转为政府主导”案例

据初步统计，目前因实施城市更新遇阻而转为城中村改造新政的项目涉及4个，包含大鹏新区白石岗片区城中村改造项目、龙岗区布吉街道南门墩城中村改造项目、龙岗区坂田街道坂雪岗科技城15单元城中村改造工程项目和龙岗区坂田街道坂雪岗科技城11单元北片区二期城中村改造项目。

示例1：深圳市大鹏新区白石岗片区城中村改造项目

深圳首单城中村改造专项借款落地大鹏新区，助力白石岗片区项目“加速跑。国务院办公厅《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》出台以后，大鹏新区发展和财政局、城市更新和土地整备局等部门积极推动项目申报工作，2024年2月26日,深圳市大鹏新区白石岗片区城中村改造项目获得国家开发银行深圳市分行专项贷款支持，成功发放首笔借款。该笔贷款是深圳市发放的首笔超大特大城市城中村改造项目专项贷款，将全部用于白石岗项目前期工作、征收补偿安置、安置住房建设以及安置住房小区的配套基础设施建设等。

此项目此前已列入《2016年深圳市城市更新单元计划第一批计划》，2018年10月取得规划批复，2020年9月实施主体确认公示为深圳市华地置业有限公司，2023年4月发布实施主体撤销资格公告。经查询工商信息显示，原实施主体深圳市华地置业有限公司由恒大地产集团（深圳）有限公司全资控股。2023年5月再次发布实施主体公示，实施主体为深圳市鹏泰投资开发有限公司。

示例2：龙岗区坂田街道坂雪岗科技城11单元北片区二期城中村改造工程项目

此项目位于坂田街道新雪社区，处于坂澜大道与环城北路交汇处，拟拆除新建范围面积82530㎡，现状建筑面积约126,944㎡（其中，工业厂房10.5万㎡、配套宿舍1.6万㎡、私宅0.6万㎡），现状容积率约1.54，现状以工业厂房、宿舍及部分私宅为主，涉及下雪及上水径两家股份公司。

此项目原已列入更新计划，属坂雪岗科技城11城市更新单元的一部分，因原合作方佳兆业资金链问题导致项目已无法按更新路径推进，且本项目涉及提前拆除及移交用地（已建成文体中心），为纾困盘活此项目，将本项目转由城中村改造新政实施，当前正开展意愿征集工作。

05

已签土地出让合同项目政策机制

5.1

对于已签合同但未开工项目，可按照“收储供”模式，盘活批而未供项目

政策原文：（十）对于已签订土地使用权出让合同但尚未开工建设、原实施主体无力实施的城市更新项目用地，可由区政府组织厘清城市更新单元涉及的经济关系及法律关系后，由相关部门按照职能分工进行土地收购并纳入土地储备。市规划和自然资源主管部门按照相关规定进行土地供应。

衔接《深圳市国土空间总体规划（2021－2035年）》“第106条 全面梳理批而未供土地和闲置土地，加快推进批而未供土地分类处置，完善闲置土地使用权收回机制。”“若干措施”针对城市更新项目进一步细化了操作流程，即按照区政府组织理清项目经济关系及法律关系-相关部门进行土地收购-纳入土地储备库-重新供地等流程实施，给部分原主体无力继续开发项目提供了盘活路径，但该路径对于原开发企业及原债权方接受积极性如何，取决于后续项目收购价格是否达到双方预期，但可以肯定的是，此条或将倒逼原主体积极推动已供地未开工项目。

5.2

对于已签同项目但已开工项目，鼓励商办用房临时转换公服用房、保租房

政策原文：（十一）对于存量商办用房，在不改变土地使用权出让合同、不变更土地使用权人、满足建筑安全要求及相关规范的前提下，商业、办公、旅馆等用途可相互临时转换，鼓励商业、办公用途临时转换为教育、医疗、养老、文体、展览等公共服务设施（含社区嵌入式服务设施）、市政和交通设施、配租型保障性住房等用途。

通过转换其他更高价值的物业用途，此条将有助于提升存量商办（含酒店）的使用率。同时对于规划有商办（含酒店）功能的存量项目，提供未来改为保障性租赁住房的路径，利用部分商办回迁（承诺后端改保租房）降低回迁抗性，从而提高开发商可售住宅量，进一步提高已批商办及商住项目的实施可能性，有利于盘活项目。

06

探索多元化安置、到期土地管控等配套措施

（一）探索多元化安置衔接城市更新项目中已拆除房屋转由政府实施安置的，鼓励各区政府采用多元化方式进行安置，衔接“若干意见”中提及“建立房票制度，探索城市更新项目补偿安置多元化路径。”

（二）城市更新计划后土地到期的项目，在签订土地使用权出让合同时，实施主体应补交土地使用权期限届满后至签订土地使用权出让合同时超期期间的地价。衔接“若干意见”中提及“纳入城市更新单元计划后使用权期限届满的，可按照我市城市更新政策继续推进。”值得注意的是，本次市规自发布的“若干措施”与市住建今年3月发布的“若干意见”有效期均为三年。

总体而言，若干措施从规划层面解决当前城市更新项目容积过高、商办过多的问题，同时运用“收储供”、存量建筑用途转换、房票安置等政策工具，针对不同阶段的城市更新项目进行了分类处置、综合施策，为实现深圳城市更新稳妥有序实施提供了重要保障。

撰稿人：黄向雷、肖巍、陈建塔

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