作者简介：杨涛，贵州省人民检察院第七检察部主任；翁武华，贵州省黔南布依族苗族自治州人民检察院党组成员、副检察长；李可眉，贵州省高级人民法院民二庭副庭长。文章来源：《中国检察官》杂志2025年7月（经典案例版），转自中国检察官公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。
摘要
人民法院行政审判部门在行政机关未认定违法建筑的情况下，可以依据案件事实直接认定为违法建筑。对于安置补偿方案明确给予违法建筑补偿的，应在分析其是否符合行政赔偿构成要件基础上，确定适用赔偿不低于补偿原则给予相应赔偿金额。法检两院为促进案件实质性化解，可以通过制发检察建议、司法建议的形式，加强与行政机关的沟通协作，共同对申请人开展息诉罢访工作，督促行政机关自我纠错，实现案件办理三个效果的有机统一。
一、基本案情及办案过程
刘某某在贵州省某区某镇集体土地上有两处房屋，一处面积为287.94平方米（以下简称“第1处”）并办理了相应建房手续；另一处面积为1319.53平方米（以下简称“第2处”）但未办理任何建房手续。2016年8月，某区政府启动棚户区改造项目，并发布《安置补偿方案》，该方案规定对不符合建房条件的房屋（含外来户建房）根据不同修建年限给予一定的工料补偿。刘某某的两处房屋均在征收范围内，其中第1处房屋签订征收补偿协议并领取相应补偿金；第2处房屋因长期未达成协议被镇政府强制拆除。刘某某对强拆行为不服，以镇政府为被告向甲区法院提起行政诉讼，人民法院经过判决确认镇政府的强拆行为违法。之后，刘某某又向甲区法院提起行政赔偿诉讼，要求镇政府赔偿因强拆行为造成的经济损失。一审法院以案涉房屋为违法建筑为由只赔偿其室内物品损失2万元，对其他损失诉请未予支持。刘某某不服提起上诉、申请再审均被驳回后，刘某某向某市检察院申请监督，市检察院经审查认为法院赔偿判决错误，遂向贵州省检察院提请抗诉。
为开展案件实质性化解工作，省检察院行政检察部门与省法院行政庭召开沟通协调会，明确由省法院制发司法建议，省检察院制发检察建议，共同督促某区政府按照安置补偿方案规定的补偿标准落实案涉房屋的赔偿问题。司法建议和检察建议制发后，镇政府及时向区政府报告，某区政府主动自我纠错，召开专题会议同意给予刘某某赔偿金26.3906万元。刘某某向省检察院提交了书面撤回监督申请书，省检察院对案件作出终结审查决定，案件争议最终得以实质性化解。
二、行政审判部门有权认定违法建筑
本案中，关于人民法院行政审判部门在行政机关未认定违法建筑的情况下，直接认定为违法建筑是否合法。有的认为，违法建筑的认定，属于行政机关的职权范围，人民法院行政审判部门在相关行政机关未予认定的情况下直接认定案涉房屋为违法建筑，属于超越职权的审判行为，应提出监督意见予以纠正。但笔者认为，人民法院行政审判部门在审理行政赔偿案件中，直接对违法建筑予以认定具有一定的合理性。
（一）违法建筑的认定应综合考虑各种因素
从违法建筑类型来看，违法建筑分为程序违建和实质违建，在理论上程序违建是指该建筑物并未妨碍都市计划，建设者得依一定程序申领建筑执照；实质违建是指建筑物无从依程序补正使其变为合法的建筑物。违法建筑的产生有其多方面原因，不能单纯以违反法律、法规规定进行建设就认定，一方面修建年限是判断违法建筑的重要因素，我国在1984年国务院制定的《城市规划条例》中首次明确规定了违法建筑的概念（当时用的是违章建筑这一概念），因此，按照行政法从旧兼从轻，有利于当事人原则，在认定违法建筑中，要充分考虑历史因素，在1984年1月5日之前修建的房屋就不能认定为违法建筑。另一方面当事人基于相应承诺，如招商引资、征收协议村集体村民代表大会的决议等产生信赖利益而修建的房屋，也不能一律认定为违法建筑。如按照征收补偿协议约定，当事人在指定位置建房，虽然未办理相应手续，也不应认定为违法建筑。本案中，案涉房屋修建于2009年，不属于1984年1月5日之前修建，亦不符合基于信赖利益而修建的情形，不能通过补办相关手续使其合法化，应当认定为违法建筑。
（二）民事审判部门不能径直认定违法建筑
根据《全国民事审判工作会议纪要》第21条规定，在民事审判工作中，不能直接通过判决确认案涉房屋为违法建筑，也就是说人民法院审理案件中，民事法官不能径直认定违法建筑。笔者认为，人民法院之所以如此规定，一方面是因为违法建筑的认定属于行政法律关系，不属于民事法律关系。另一方面，民事审判对行政法律关系的认定没有行政审判法官专业，为保障裁判结果的权威不宜由民事法官对违法建筑予以认定。最后，对案涉房屋是否认定为违法建筑，并不影响民事审判对房屋所有权、使用权的处理，实践中违法建筑也可能涉及房屋买房合同、租赁合同纠纷，当事人权利义务主要通过合同约定确定，人民法院民事审判部门只需按照相关规定进行裁判即可。
（三）行政审判部门认定违法建筑的合理性
从法律规定来看，认定违法建筑确实是行政机关的职权，但实践中，大量未经行政机关确认为违法建筑即被径直拆除。强拆行为被确认违法后，案件进入行政赔偿诉讼，违法建筑的认定是判断案件是否给予赔偿，给予何种标准赔偿的前提。如果对其不予认定，将导致案件无法审理，如果按照有利于当事人原则认定为合法建筑，将导致违法建筑合法化，使国家按照合法建筑予以赔偿，造成国有资产的损失，进一步纵容违法建筑的修建，不利于城乡管理秩序的稳定。本案中，刘某某在已修建一栋房屋，未按规定办理相应的审批手续，也未有正当理由享有信赖利益的情况下，又修建一栋面积为1319.53平方米的房屋，明显违反城乡规划应认定为违法建筑，故人民法院综合以上因素，直接认定案涉房屋为违法建筑并无不当。
三、安置补偿方案对违法建筑确定的补偿标准具有法律效力
本案中安置补偿方案的性质，是处理案件的一个基础事实，对于案件审理起到非常重要的作用。对于这一问题有的意见认为，安置补偿方案是对相对固定的被拆迁人补偿标准作出的行政行为，属于具体行政行为，人民法院可以不予适用。但笔者认为，安置补偿方案属于规范性文件，其具有相应的法律效力。
（一）安置补偿方案具有普遍约束力
根据法律规定，征地补偿安置方案是开展征收补偿工作的具体依据。从程序上看，其制定必须报市、县人民政府批准；从内容上看，其规定了征收范围、补偿标准、征收步骤等，对所有涉及征收的不特定人都适用，属于规范性文件范畴，是相关征收部门对被征收人进行补偿安置、赔偿违法损失的依据。本案中，案涉房屋涉及的安置补偿方案明确，对违法建筑在内的房屋都应给予一定标准的补助，不受“一户一宅”的限制，且该补偿标准并未被人民法院判决撤销，涉及人数众多的不特定对象，大部分村民已经按照这一标准补偿，具有抽象性和一定的普遍约束力，对外具有法律效力，不能因刘某某提起行政诉讼就不适用。
（二）安置补偿方案并未违反法律规定
对于违法建筑,《城乡规划法》《土地管理法》虽然明确规定了给予行政处罚并限期拆除，但并未否定其相应的权利，也未明确对违法建筑一律不予赔赔。本案中刘某某基于对案涉房屋的建设行为，自然享有所有权，只是因为不能享有按照法律规定向相关行政机关申请登记的权利，但这并不妨碍其对案涉房屋享有相应的占有、使用权利，并未禁止对其给予一定补助补偿。实践中，行政机关基于快速推进项目、有效化解社会矛盾等因素，往往规定对违法建筑给予一定数额的补助，这种规定也是基于违法建筑享有一定私法上权利的考虑，具有一定合理性，并不违反法律的强制性规定。
（三）安置补偿方案已产生信赖利益
信赖保护原则是诚实信用原则在行政法领域的体现，是指行政机关对作出的行为应当恪守信用，不得随意变更，即便为了维护国家利益和社会公共利益应予变更，也应给予一定经济补偿。本案中，刘某某基于对某区政府作出的关于违法建筑给予一定工料补偿的安置补偿方案的承诺产生了信赖基础，并基于这个信赖基础产生了期待，且在案件处理过程中行政相对人刘某某自始至终没有过错。刘某某基于信赖保护原则对于案涉房屋补偿的行政行为应当享有相应的公定力、确定力、拘束力和执行力。
四、赔偿不低于补偿原则的适用
对于安置补偿方案明确给予违法建筑补偿，人民法院是否可以依照赔偿不低于补偿原则判决给予赔偿？有的意见认为，根据国家赔偿法规定，受害人只有在其合法权益遭受侵害时，才有获得国家赔偿的权利，刘某某于2009年修建的房屋未办理任何建房手续，属于违法建筑，不属于合法权益不应赔偿。但笔者认为，赔偿不低于补偿原则的适用的对象不应仅限于合法权建筑，应在分析其是否符合行政赔偿构成要件基础上综合加以判断。
第一，是否存在行政违法行为。本案中，针对案涉房屋某镇政府既未作出强制拆除决定书、限期拆除公告，也未根据土地管理法的相关规定申请人民法院强制执行，在未作出任何行政行为的情况下，直接对刘某某的房屋实施强制拆除。针对强拆行为，因某镇政府未按照法律规定履行相应的房屋拆除程序存在过错，人民法院已经判决确认强拆行为违法，符合存在行政违法行为要件。
第二，是否存在合法权益损失。根据《国家赔偿法》的相关规定，因行政机关违法行政行为对财产造成损害的，按照直接损失给予赔偿，并明确只对合法权益予以赔偿。虽然刘某某第2处的房屋属于违法建筑，按照规定不属于合法权益，但本案的特殊之处在于，某区政府制定安置补偿方案将违法建筑纳入了补偿范围，明确将违法建筑按照一定标准给予补偿，即通过政府的承诺将违法建筑予以一定的合法补偿，属于合法权益，故刘某某对于该部分的损失属于合法财产损失。
第三，是否存在直接因果关系。因果关系是确定赔偿责任的重要因素，需要注意的是，行政赔偿的因果关系只能是直接因果关系，不包括间接因果关系，实践中，因行政违法行为造成的比如丧失签订合同的预期利润损失，因其属于间接因果关系，不属于行政赔偿范围。本案中，行政机关未履行相应的程序和手续，并依法申请人民法院强制执行，刘某某基于法律的规定，在复议和诉讼期间届满前，享有充足的时间，自行对房屋进行拆除，并转移室内财产等，可以将损失降到最低。某镇政府在未遵守相应法定程序的情况下，径直拆除案涉房屋，很明显是导致刘某某损失扩大的重要因素，存在直接因果关系。
第四，案件应适用赔偿不低于补偿原则赔偿。赔偿不低于补偿原则即衡平补齐原则，是行政赔偿的一项基本原则，即在行政征收引发的赔偿诉讼中，国家赔偿的金额应大于或等于行政补偿所获得的金额。本案中镇政府强制拆除案涉房屋已被确认违法，为督促其按照合法程序拆除违法建筑促进依法行政，体现对违法行为的惩戒性，防止和纵容行政违法低成本效应，应当按照赔偿不低于补偿的标准来确定行政赔偿金额。
五、法检共商推动行政争议实质性化解
关于案件采取何种监督方式问题。有的认为，只要发现人民法院存在事实认定不清、法律适用错误的问题，人民检察院就应当以提出抗诉、再审检察建议的方式履行监督职责。但笔者认为，在人民法院、行政机关都愿意开展行政争议实质性化解工作的情况下，应优先开展行政争议化解工作，通过推动行政机关自我纠错，最大限度维护申请人的合法权益。
（一）实质性化解行政争议的需要
本案是因征收补偿引发的行政赔偿案件，在征收补偿程序中，镇政府和当事人曾经对案涉房屋协商补偿，后因当事人反悔而未达成协议，提起诉讼后人民法院判决对其房屋不予赔偿，当事人的预期与法院判决的现实差距大，导致当事人对司法判决产生不信任感，扬言对政府工作人员和司法人员打击报复，成为当地政府重点稳控对象。进入检察监督环节后，某市检察院多次组织当事人和某镇政府、某区政府协商，刘某某表示要求按照征收补偿环节达成的补偿金额进行赔偿；而某镇政府、某区政府则表示，法院判决是其支付赔偿款的依据，没有法院判决自己不会多支付，双方僵持不下，无法达成合意，某市检察院只好将案件提请到省检察院。检察机关如果将案件通过抗诉的方式，继续交由人民法院审判，即使法院改判，当事人基于之前的过高预期，会继续申诉上访，导致出现案结事未了的局面。
（二）践行以人民为中心司法理念的需要
“高质效办好每一个案件”是最高检党组对新时代检察办案的新要求，本案中，检察机关对于案件完全可以一抗了之的方式进行监督，但这种监督方式，一方面要推翻原有的行政生效判决，对司法权威将产生负面影响；另一方面通过抗诉的监督方式，当事人将耗费更久的办案期限，产生更多的律师费、交通费等办案成本，虽然迟到的正义也是正义，但让当事人更快地拿到赔偿款才是办案的最优解。
（三）实现法检协同化解行政争议的需要
法检两家既有监督与被监督的关系，同时也需要协同化解行政争议，实现法理情的有机统一。为实现这一目标，省检察院受理案件后及时与省法院行政庭召开沟通协调会，经协商同意按照两院签订的《关于促进行政争议实质性化解的实施意见（试行）》，共同开展案件实质性化解工作，由省法院、省检察院分别制发司法建议、检察建议，共同督促某区政府按照安置补偿方案规定的补偿标准落实案涉房屋的赔偿问题。司法建议和检察建议制发后，区委负责同志先后两次与省法院、省检察院会商，并表示愿意按照征收补偿方案对被申请人的房屋进行赔偿。得到区委、区政府的自我纠错承诺后，省检察院、省法院与镇政府工作人员共同对申请人开展息诉罢访工作，通过反复多次释法说理，刘某某终于打消了不合理诉求，同意按照征收补偿方案赔偿。
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