理论| 数字政府“可信”数据流通：解释框架与改革路径|公共数据资源|数字政府|数据流通|算法

［摘要］在政府数据流通过程中，政策顶层设计层面的持续性制度供给与实践操作中的结构性梗阻形成了显著的“二元悖论”。解决上述问题的核心仍在于厘清“可信”之于“数据流通”的关系建构和数据流通场域中“可信”的具体表征。研究发现，规则缺失、协同惰性和执行温差对“可信”形成了抑制，以“制度—组织—技术”为逻辑起点，通过规则适配、协作网络与工具赋能的方式可为数字政府“可信”数据流通机制构建提供解释性框架。实现“可信”数据流通机制既存在“可信”自身复杂性问题，也面临多重理论挑战。研究认为，以制度、组织和技术为中心的信任域作为“可信”数据流通机制中的核心，通过制度弹性化、组织网络化和技术透明化的改革路径，有利于解决数字政府数据流通各环节中的信任缺失问题。

一、引言

数字政府建设作为国家治理现代化的重要引擎，正以前所未有的速度重塑公共服务与政府治理模式。近年来，随着数据要素市场的发展和完善，数据可信流通已上升为国家战略的重要组成部分。中共中央、国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》明确提出，要建立数据来源可确认、使用范围可界定、流通过程可追溯、安全风险可防范的数据可信流通体系。2023年10月国家数据局正式成立，并于2025年3月开通国家公共数据资源登记平台，旨在构建数据流通体系，激活数据生产力，以加快数据资源开放利用和共享。然而，数据流通涉及多主体参与、多场景应用和多领域应用等，容易出现数据非法复制、数据泄漏以及数据篡改等安全风险，因此，数据资源持有者往往不愿流通、不敢流通和不想流通。总体来看，当前的数据流通呈现出明显“二元悖论”：一方面，政策顶层设计层面不断强化数据共享与开放的制度供给；另一方面，实践操作中跨部门、跨层级、跨领域的数据流动仍面临制度、组织和技术层面的结构性梗阻，公共数据开放进程迟缓、数据流动合规性争议频发以及公众对数据安全风险的普遍担忧。这些问题不仅制约了数据要素价值的充分释放，更暴露出一个深层次的问题：数据流通生态中信任关系的结构性失衡，即信任缺失。针对这一迫切问题，学者们已经展开了相关理论研究。结合文献梳理发现：一是数据流通在法学领域得到了较多的关注，包括反垄断规制、安全合规监管以及资产入表等多维视角，这亦表明，制度规则缺位一定程度上对主体信任产生了实质性影响；二是数据流通领域初步形成了以公共数据授权运营平台、数据交易平台和数据服务商城等三类模式为中心的理论共识，但低质量数据供给、组织习惯及文化生态等因素导致组织间的协同惰性依旧存在；三是数据流通规则文本与实践效能的关注。政策层面数据利用可信、可控、可计量能力的要求与实际应用方面数据利用能力不够的现实之间仍存在张力。基于此，研究尝试构建“制度—组织—技术”的解释框架，在系统性回应“为何可信”“何谓可信”以及“何以可信”的基础上，分别从制度、组织和技术维度提出“可信”数据流通机制的改革路径。

二、“可信”概念与分类

“信任”作为数据要素市场化配置的“隐性契约”，其“信任缺失”的内在表征正从根源上消解数字政府建设的合法性基础与可持续动力，因此，创造数字政府建设中多主体和多场景互相信任的数据流通机制颇具现实价值。结合我国数字政府的既有实践，有效破解数据流通中的信任缺失的现实问题，亟需超越制度增密的传统路径依赖，转向对“可信”机制的重构。从理论必要性看，学界关于“信任”的研究长期受困于概念黑箱、算法歧视和数字政府数据治理机制带来的自动化行政行为的难题。将“信任”视为风险治理的技术或工具指标，事实上，也体现为一种合规性承诺，该逻辑往往忽视了信任作为社会关系网络性产物的本质属性。著名制度经济学家威廉姆森指出，经济学视域下信任是降低交易成本的非契约性保障，有利于减少制度摩擦发生的频次，改善制度交易的效果。而在现实数据流通场景中，传统契约理论并不能较好地解释各政务主体间信任缺失的复杂性，政府、企业以及第三方机构间的数据合作既依赖法规契约的硬性约束，也须通过更为复杂的动态机制来推动信任关系转型，这也表明，“可信”概念具有历时性、迫切性和动态性。从实践紧迫性看，中国数字政府已进入高质量发展阶段，新一代技术赋能政府数字化转型的节奏日益提速，生成式人工智能技术嵌入政务服务已成趋势，亟待打破“不愿流通、不敢流通和不想流通”的窘境，由此来看，构建具有“可信”特质的数据空间意义重大。

（一）“可信”概念的发展

“可信”是信任（trust）的基础，但二者有相似之处。“可信是指事物或个体可以被信赖或相信的程度”，其基础学科主要聚焦于社会学、管理学和心理学。关于“信任”概念的探讨相对多元，因场景、学科和问题而异，目前尚未形成统一认识。历史维度来看，“现代化”的出现曾让“信任”受到关注，但将“合作”视为“信任”的一些观点在20世纪50年代也遭到众多批评。20世纪70年代，信任被广泛用于社会资本和民主制度的研究，这主要和西方社会当时提及的“民主制度”有关。信任构成包括清晰化的责任、明确的义务以及行为的一致性等，其本身具有降低交易费用的功能。从“信任”概念到“可信”概念，本质上强调超越信任本身的一种信任机制的建立。基于数据跨境传输和数据顶层规划的角度，“信任”已成为构建数据“可信”流通机制的基础要素和必然趋势。

（二）“可信”概念分类

“可信”是构建数据流通机制的创新要素，“可信”概念的应用既从理论维度形成对数据开放与共享的启发性解释，也从实践维度开启对数据流通的探索性治理。根据信任概念的广义类型来看，其包括制度信任、组织信任、技术信任和社会信任等。本研究以“制度信任、组织信任与技术信任”作为“可信”概念的核心议题，其原因在于制度为信任提供合法性基础，组织为信任搭建协作载体，技术为信任注入执行保障，三者构成了“规则约束—协作网络—工具赋能”的逻辑闭环，这一分类包括数字政府建设中数据流通从规则设计到落地实践的全链条需求。

1.制度信任

制度信任的核心在于通过法律规范、正式制度及社会保障机制构建主体间的稳定信任关系。在政府数字化转型进程中，制度信任的内涵已从单一的交易保障机制演化为覆盖“宏观治理—中观市场—微观行为”的复合信任体系。宏观层面指向公众对政府治理效能与数据主权的信任，中观层面体现为市场主体对数据交易规则与收益分配机制的信心，微观层面则聚焦于数据共享者基于制度承诺形成的协作意愿。这一扩散性价值取向表明，制度信任不仅是数字政府数据流通的基础保障，更是数据治理合法性的核心来源。制度信任的本质在于通过权威性与规范性的制度供给，降低多元主体协作的不确定性，其作用机制可从三重维度解析。第一，制度权威的统摄性。无论是数据权属的法定界定，抑或隐私保护的强制约束，制度信任的首要功能在于确立社会成员对规则权威的普遍认同。第二，法律效力的穿透性。制度信任需依托法律规范对数据流通全链条的精准覆盖，既包括对数据主体权利的刚性保障，也涉及对数据滥用行为的惩戒威慑。第三，治理规则的适配性。针对政务数据共享的差异化场景，制度信任要求构建“场景化”治理工具。“数据可用不可见”的技术标准与合约范本，在一定程度上有利于实现交易效率与合规风险的双重平衡。

2.组织信任

组织信任实际上主要是政府部门之间的信任，其本质属于一种有明确边界的信用关系，依赖于政府部门治理机制的系统性嵌入，也涵盖制度性信任与情境性人际信任双重维度。组织信任与政务数据流通之间存在着紧密关系，依据组织信任的程度，数据流通中存在着三种常见的信任类型，包括强组织信任、弱组织信任和无组织信任。尽管如此，同组织形态的信任基础也存在显著差异，制度性系统信任强调正式规则下的稳定性预期，而情境性人际信任则倚重非正式关系网络的动态调适，二者共同构成了组织信任的关键结构。在数字政府语境中，组织信任的核心目标在于建立央地政府和地方政府部门之间以及各政务主体之间的持久信赖关系，其建构内容旨在回应“条—块”结构层面政务数字化转型需求。“条”层面的信任建构聚焦于科层结构中的权力差序协调，尤其是数据权力问题。在行为信任、身份信任与平台信任的三重信任模式下，上下级政府部门需通过利益优化导向的协同机制突破数据权力和数据责任不对等的信任困境。“块”层面的信任生成则依赖于价值共识与文化认同的深层耦合。数据流通过程中跨部门协作需超越传统权力博弈与府际资源竞争的传统逻辑，转向公共价值共创的治理范式。这种信任关系往往通过“信任域”的建构实现风险控制，即在制度规范、数据标准与权责清单划定的边界内，形成安全且开放的动态平衡信任空间。信任域的扩展本质上反映着组织间信用资本的累积过程，当数据流通领域单一信任域演化为多域嵌套的复合信任网络关系时，单向的“命令—服从”关系将被双向的“协作—反馈”机制取代，这种转型需以制度信任为前提、以政策工具为保障、以经验学习为催化剂，事实上，这也是“可信”的复杂性问题之一。

3.技术信任

与制度信任和组织信任不同，技术信任是政府数字化转型背景下信任生产的“基础设施”。“与以人为中心的信任模式相比，隐私计算建立起的信任机制基于硬件保障、算力共享、算法监督等技术环境，通过技术背书建构数据生产方、数据使用方、数据垄断方三者之间的信任，而非特定社会组织或者个人”。从概念属性及应用角度而言，技术信任强调通过技术工具的可验证性、透明性与可靠性，降低数据流通中政务主体间的不确定性风险，并建立对技术系统客观效能的稳定预期。数据流通过程中，技术信任并非孤立存在，而是与制度信任、组织信任构成“三位一体”的信任生态系统，那么，技术信任在数据流通中又何以重要？从制度信任和组织信任的内在逻辑亦可发现，针对数据流通中的“二元悖论”，尽管制度层面提供了可信的合法性基础、组织层面提供了政务主体协作的网络关系，但数字化背景下，技术信任则为制度信任和组织可信提供了基础保障，具有客观性、可追溯性和场景适配性特征。技术信任的理论根基可追溯至技术哲学的物质性转向和可信计算理论，尤其强调技术作为社会关系的“行动者”以及通过可验证方式提供结果的可信度，这些都为信任重构提供新思路。

三、“可信”数据流通机制：解释框架与双重困境

“可信”数据流通机制的建构是数据治理理论创新的核心。基于对数据流通中信任缺失的问题，尝试提出“制度—组织—技术”协同的一个解释框架，以系统性回应信任生产的复杂性。根据数据流通的历史与现实，中国数字政府高质量建设过程中，“可信”的数据流通机制已成为公共数据要素释放价值的目标和载体。以“信任”作为数据流通机制构建的创新视角，有必要从学理层面深入厘清“可信”的双重逻辑和方法论等若干时代性重点关注和实践争论。事实上，这也表明，“可信”数据流通机制的构建亟待从逻辑层面形成普适性的框架解释，以适应不同场景、不同规范和不同结构的治理环境。

（一）“可信”数据流通机制：解释框架

1.双重逻辑

可信数据流通机制的建构根植于中国数字政府建设的本土化实践逻辑，其核心命题在于通过制度信任、组织信任和技术信任的协同互构，破解数据要素市场化配置中的“信任赤字”。面对全球数据治理中“可信性”的共性追问，中国路径的独特性体现为对制度信任多维特性的系统性回应，既需强化制度本身的规范性和权威性，提升政务主体对制度的感知效能，亦需弥合“条块分割”体制下的组织信任裂隙。该机制以数据全生命周期治理为对象，通过“制度供给—组织协同—技术赋能”的闭环架构，重新诠释数字时代“信任即治理资本”的核心命题。“可信”数据流通机制的构建既强调“以人为本”的治理逻辑，也注重“以用为本”的技术逻辑。

“以人为本”的治理逻辑表明，“以人为本”并非抽象的价值宣示，而是数字政府建设对以人民为中心的发展思想的具象化实践，其本质在于通过数据要素的公平配置与智慧应用，推动公共服务从“泛在可及”向“精准适配”跃迁。“政府治理坚持以人为本，秉持共建共治共享原则，注重人的思想、能力、意义等主体性价值”。系统信任层面，以国家数据局最新开通的国家公共数据资源登记平台为例，国家级数据共享平台的建立，不仅依赖区块链不可篡改性的技术信任，也要明确数据权责，借助政府部门间绩效排名机制破解“数据小农意识”。人际信任层面，通过透明度提升与公众赋权重构“政府—社会”信任契约。公共数据流通中引入“知情同意+”机制，允许公众查询数据调用记录并动态调整授权范围，将制度信任的刚性规则转化为可感知的治理温度，这是“可信”数据流通“以人为本”的现实条件，这种“制度理性”与“价值理性”的融合，最终指向公共服务满意度与民众获得感的实质性提升。

“以用为本”的技术逻辑则强调技术工具与治理场景的深度适配。制度信任通过“可信技术”的规范化部署，将抽象的伦理原则转化为可操作的工程语言。政务数据开放中采用“数据可用不可见”技术，既满足跨部门业务协同需求，又规避敏感信息泄漏风险，同时，技术规则作为一种目的理性的、工具性或战略性的活动系统，为推动“可信”数据流通提供技术性方向指导。现有的新技术之中，区块链存证技术可实现合规性审查的自动化执行，该技术并非对制度的机械服从，而是通过制度与技术的互构关系以及技术创新的包容性调试，从而推动“可信”机制从“静态合规”向“动态共治”演进，最终服务于“数据善治”的终极目标。此外，数字政府“可信”数据流通机制的构建，从技术可用的角度，创建信任域、要素域和可信数据空间至关重要，这就为形成全过程的可信数据连接提供基础。

2.解释框架

“可信”数据流通解释框架的本质在于通过“制度—组织—技术”三维信任的协同互构，系统性回应数据流通中信任生成的复杂性与动态性（参见图1）。通过解构信任缺失的根源，为精准干预提供了解释性靶点，也为不同数字政府场景提供了差异化治理方案，既强调顶层设计的统合性，又注重基层实践的创新性。解释框架不仅为“可信”数据流通机制的构建奠定了理论基础，更通过揭示制度、组织与技术层面信任的协同规律，为后续“可信”数据流通机制的构建指明方向，即通过“制度弹性化、组织网络化、技术透明化”的改革路向，实现信任从理论概念向治理范式的实质性转化。解释框架将信任缺失的症结依次解构为规则缺位、协同惰性与执行温差三重矛盾。“信任域”作为“可信”数据流通机制中的核心概念，贯穿制度、组织和技术三个层面，旨在通过构建“可信”的边界或框架，解决各环节中的信任缺失问题，进而提出规则适配、协作网络与工具赋能的治理方式，最终实现从“常态”数据流通的信任赤字向“可信”数据流通的信任共生的范式跃迁。

（1）制度维度。应然层面，信任的合法性源于制度规范与政策工具的刚性供给。数字政府建设过程中的制度信任则是通过界定数据权属、划定流通边界、规范各政务主体权责，为数据流通提供权威性保障，其核心功能在于将分散的个体理性整合为集体的秩序理性。实然层面，数据持有者“不愿流通、不敢流通和不想流通”的根源在于诸领域数据流通相关文本规则的差异化缺位。然而，制度的有效性不仅依赖文本规则的完备性，更强调以动态调适机制来应对技术迭代与场景变迁的挑战，从而避免规则滞后性引发的信任损耗。

（2）组织维度。由于组织习惯、结构和文化等协同惰性的影响，部分地方政府不愿改变既有的数据治理现状，导致数据流通受阻。一般而言，信任的韧性依赖于跨政务主体协作网络的契约化建构以及诸要素的相互约束。“可信”数据流通框架中组织信任的本质消除组织间的协同惰性，通过治理体系、技术支撑与纠错容错机制的设计，将科层制下的数据割据、数据壁垒等问题转化为协作网络的信任资本。这一过程既需突破行政科层下的集体行动困境，亦需平衡公共利益与部门利益的张力，其关键在于通过制度化激励重塑组织间的行为预期，使数据共享从零和博弈转向价值共创。

（3）技术维度。信任的可操作化依赖于技术工具赋能的客观性与透明性。技术信任通过算法可验证性、数据可追溯性与系统鲁棒性，将抽象的制度规则转化为可执行的标准化代码或语言，从而弥合“规则文本”与“实践效能”之间的执行温差。数据流通过程中的区块链技术和智能合约技术并非中立的工具，而是信任关系的物质化载体，其既受制度约束，又反哺制度规则，更通过标准化接口与协同平台的方式，重塑组织协作的底层逻辑。

该解释框架揭示了“规则—组织—技术”三维信任元素的闭环互动关系。制度信任为组织协作与技术应用划定边界，也为组织协作提供合法性背书；组织信任的网络化为技术工具的应用开辟实践空间，为制度落地与技术赋能提供场景载体；技术信任则为制度与组织的效能转化注入客观保障，通过降低执行成本反哺制度与组织的公信力。整体而言，制度信任、组织信任与技术信任，三者并非简单的线性叠加，而是通过动态适配形成“常态”向“可信”转化的数据流通合力。上述框架也充分表明，数据流通过程中，信任的生成既非单一维度的强制输出，亦非静态结构的机械拼合，而是多元要素在具体场景中通过冲突、调适与融合实现的动态均衡。

（二）“可信”数据流通机制：双重困境

1.“可信”复杂性

“可信”之所以成为数据流通中的棘手难题，根源仍在于“数据本身的复杂性加大了确权难度、数据形成过程中参与主体多元且互相之间存在权利张力”。该过程中形成了一种高度复杂的“社会—技术—制度”混合系统，涉及多元政务主体的利益博弈、规则与技术的动态适配、价值理性的冲突平衡等多重矛盾，以“主体间信任的不足”现象最为常见。“数据的价值创造通常为中央和地方政务主体参与、不同角色互动转换的复杂过程”，当前，“可信”在数据流通中的复杂性源于其多维性、动态性与情境依赖性的交织，也是未来仍需要系统性解决的现实难题。首先，多维性挑战来看，“可信”需要在制度、组织与技术三重维度间实现协同，制度信任要求法律规范的刚性与政策执行的灵活性相统一，如基于“数据产权概念具有较强的抽象性和不确定性”，那么，究竟该如何维系数据产权与数据流通之间制度层面的平衡关系则是一个复杂性挑战。组织信任需化解科层制下的“数据割据”与协作惰性，通过权责对等的契约设计与利益共享机制重构协作网络。技术信任依赖工具的可验证性与透明性，但技术的中立性常与公众的可解释性需求形成张力，“难以在交易主体间培育信任”。例如，AI赋能政府过程中，算法黑箱可能引发新的信任危机。其次，动态性则体现为信任生成与耗散的循环逻辑。初始信任依赖制度权威与技术保障，但需通过持续的行为一致性与透明度维系，而技术跃迁与规则滞后的异步演进进一步加剧治理脆弱性。最后，情境依赖性表现为不同场景对“可信”核心诉求的差异化。“受官僚制理念和权力本位逻辑的影响，政府主体可能存在将数据视为各政府部门的私有财产、认为共享数据等于失去竞争力等不适当观念，这也可能导致主动共享数据的意愿不强烈”。政务数据共享强调安全可控，这种复杂性要求“可信”机制既需顶层设计的统合性，又需基层实践的创新性，更需在公共利益与个体权利间寻求伦理均衡。

2.“可信”数据流通的理论挑战

目前，我国数字政府建设过程中，实现“可信”数据流通尚面临诸多理论挑战。一方面，“可信”数据流通本身具有显著的复杂性特征，其涉及制度、组织与技术层面的交织性问题，亟待系统性、协同性和智能化的治理体系；另一方面，实现“可信”数据流通目标，须解决好数据产权与确权问题。基于“可信”复杂性特征以及信任生成条件，在制度经济学视角来看，“可信”数据流通机制的构建面临“规则弹性”和“路径依赖”的双重张力。以“数据产权与确权”为例，数据产权与确权有利于增加数据使用者对数据质量和来源的信任，但由于数据本身既有非竞争性和非排他性，且具有多元主体、多变的形成过程，“数据确权会阻碍数据流通”，这也是“可信”机制构建的复杂性问题，其关键原因在于，“当前我国整体数据产权制度构建的滞后性导致科学数据权属治理缺乏基本法律依据，在一定程度上消减了相关主体推动科学数据畅通开放共享及可持续发展的积极性”。同时，公共物品治理传统理论对此的解释也会陷入困境，即数据产权与确权若不明晰，数据资源自然也会陷入“公地悲剧”困局，然而，若一味地强调并确立数据所有权，反过来也可能引发“反公地悲剧”，进一步阻碍数据流通和共享。由此也表明，现有的制度设计多基于传统数据管理的范式，强调静态权属界定与刚性合规要求，而“可信”数据流通的实践场景要求制度规则要具备动态性适配性能力，仅从这一点来看，制度层面长期形成的路径依赖一定程度上增加了数据流通的不确定性和信任成本。尽管区块链技术以不可篡改特性和分布式账本应用的结构为解决数据产权与确权问题提供了创新的思路和方法，但事实上，这种去中心化特性的技术与传统制度规则层面的中心化监管架构之间也存在张力，表现为技术进阶引发的制度信任削弱。从制度变迁理论上来讲，上述问题也深刻表明，制度供给的滞后性源于数据流通自我强化的路径依赖，而技术创新的非线性突破进一步加剧了制度与技术间的这种异步性，使得“可信”机制难以通过既有制度规则实现稳定预期。

主体信任缺失是数据流通不畅的关键问题之一。组织协同理论视角下，数据流通中政务主体的信任博弈也是实现“可信”所面临的理论性难题。数据作为新型生产要素和新型公共物品，其流通效率依赖于政府各部门协作网络的制度化设计，但新一代信息技术的持续迭代并无法真正意义上消除科层制度结构下的“数据割据”现象、信任量化和标准化以及组织信任的结构性缺陷。从信任主体来看，数据本身也构成了政府部门的无形资源，由于部门的组织属性和价值认知不同，亦可导致数据共享的激励不足，即所谓部门理性与公共理性之间的悖论。数据持有者“不愿流通”的心理和行为表明，个体或组织在数字化绩效考核压力下为规避行政责任风险，往往倾向于囤积数据，而在社会公众层面，确保数据开放与共享公共利益的基本体现。技术批评理论的视角下，尽管信息技术有助于实现“数据可用不可见”的流通目标，但技术工具在揭示数据价值的同时，也遮蔽了其实际的运行逻辑。当前，以DeepSeek为典型的生成式人工智能塑造了新型的社会关系，地方政府积极接入DeepSeek的过程中主要采用了本地化部署的方法，目的在于防止数据泄露，事实上，其中隐含的算法不可解释性等对政府部门数据开放和共享在公平性维度形成“最后一公里”信任壁垒，换言之，与跨部门“可信”数据流通的目标之间存在技术性距离。

四、“可信”数据流通机制的改革路径

数字政府“可信”数据流通具有历时性、系统性和长期性特征。结合《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》等顶层设计和具体指向，数据流通机制的改革须准确认识和把握当前“规则缺位、协同惰性和执行温差”之于“可信”机制的实际梗阻。探索并逐步形成以制度弹性化、组织网络化和技术透明化为方向的改革路径意义重大，以为推动数字政府“可信”数据流通机制提供拓展性思路。

（一）制度弹性化

基于数字政府建设中“数据”公共物品属性特征以及多维性和动态性，“可信”数据流通机制的改革路径要跳出“问题”看问题，即超越数据所有权引发的“公地悲剧”或“反公地悲剧”来寻找新的平衡点。从制度弹性化角度而言，“制度的合理性并不代表其完美”，奥斯特罗姆提出的“公共池塘资源”理论或许能提供一些改革建议。基于“可信”数据流通中“不愿流通、不敢流通和不想流通”的现实问题，制度弹性化或弹性化方法更为关键，“弹性方法的基本设想是在政府内部采用可选择性的结构机制，以取代那些自认为拥有政策领域永久权利的传统部门和机构。”长期来看，推动制度弹性化创新，着力破解“可信”数据流通的理论困境是必然趋势。实践充分证明，形式上过于固定、内容上略显滞后的制度性设计往往缺乏权变性、创新性和适应性，无法对动态发展着的数据要素及数字政府产生实质性效果。科层化的制度设计虽有利于数据所有权的推进，但一定程度上也会抑制数据要素价值释放，数据主体间“信任缺失”的问题依然不能有效解决。当前，数据已成为新型生产要素，关于数据流通的基础制度设计要因时、因场景而作出选择性变化，可尝试推行政务数据的平台登记和梯度开放策略并行，其本质上是强调数据要素基础制度和流通规则的适配性条件和方式。一方面，有必要在数据治理的制度体系中设计弹性化“入口”；另一方面，要在数据流通的具体过程中设计弹性化融入弹性化理念和可调节范围，“消除既有制度中存在的不和谐因素”。俨然，“数据”这样的公共物品治理更应讲究灵活性、动态性和适应性，尝试以私有化和公有化相结合、市场化与政府化相结合的方式，“在确保数据安全的前提下，引入市场机制促进公共数据的高效利用”，可为解决数据流通的“二元悖论”提供理论参鉴。

（二）组织网络化

“可信”数据流通机制改革须以构建“合作共治”的组织协作网络为重心。解决好政务主体间因协同惰性带来的信任缺失或信任不足问题，其关键在于“构建治理主体的组织信任，增强政府的责任意识”，进一步实现数据跨区域、跨部门和跨行业的合法、有序流通目标。克服数据流通过程中的组织惰性的改革方向在于强化组织网络化的特征，实现政务主体的价值共创目标。持续强化组织网络化本质上就是要形成一个包括治理体系、技术支撑、机理机制和文化生态等于一体的网络结构。组织网络化以“协作”为中心，从组织角度而言，一是要转变政府部门的固有习惯、适时调整部门组织结构以及形成有利于数据开放与共享的治理机制，循序实现数据流通中各级政务主体的价值共识、价值共生和价值共增的长期目标，进一步消除组织间的协同惰性。二是建立组织间协同共享的数据流通联盟机制，既要建立多组织间的数据流通标准、协议以及技术手段等方式增强信任，也要尝试建立通过利益分配或绩效评估体系构建的方式增进信任，着力突出共享机制与激励机制的有机融合，以有效解决传统层面因数据隐私泄露、利益分配不均及监管机制缺乏带来的信任缺失问题。三是深刻把握“可信”数据流通的复杂性特征和理论挑战，从制度关怀和组织保障的角度尝试推行容错纠错机制，以减少组织因畏惧风险而不敢尝试的习惯性做法。四是针对组织惰性的深层次难题，有必要在组织内部培育数据流通文化，提升数据素养、数据文化和数据教育能力，有效解决组织惰性中的文化难题。

（三）技术透明化

“可信”数据流通机制仍须在“数据可用不可见”基础上，以技术透明化手段破解政策文本与实践效能之间的“执行温差”难题。技术透明化改革路径可从三个方面进行改革。一是标准层。针对数据流通中存在的数据壁垒和数据割据等现象，须加快建设有助于构建“可信”数据流通机制的互操作认证系统，尤其要在加密算法、接口等技术方面进行开源验证，确保不同系统间技术语义的一致性和互认性，该系统的建立便于从技术标准化的角度增进平台之间数据的兼容性和互操作性。同时，基于当前AI持续接入地方政务的现实，开发基于自然语言处理的政策解析系统，将政府政策文本内容转化为机器可读的标准化代码，以消除规则文本的模糊性。二是过程层。工具赋能为“可信”数据流通改革提供关键砝码。就目前技术工具而言，区块链技术和智能合约可为数据开放与共享以及“可信”数据流通提供优化路径。首先，利用区块链技术去中心化方式消除中心组织或部门对数据的垄断，强化数据的透明度。其次，通过加密算法、共识机制和分布式账本的方式，确保数据流通过程中的稳定性、不可篡改性和透明性，数据供给方和需求方以及其他主体都可实时查看交易记录，增进政务主体间的信任度，这样一来，“数据流通的透明度可以通过数据流通记录、用户界面和报告机制来实现，有助于建立市场参与者之间的信任。”最后，要充分利用智能合约技术自动化执行合约条款的优势，减少数据流通过程中人为因素的干预和中间环节，确保数据流通的可追溯性和透明性，增强数据供应链中各政务主体间的信任度。三是效果层。一方面，要以算法不可解释性引发的信任障碍为参照，建立“可信”的AI算法解释系统，将算法可解释性纳入算法透明机制，并对数据流通过程中的关键环节提供可解释性证据。另一方面，通过开源代码社区建设，推动核心算法开源化，减少外在因素的干扰，将数据流通中抽象规则转化为可量化、可验证以及可审计的数字契约，着力实现制度信任向技术信任的范式转型。

基金项目：北京市社会科学基金项目“北京数字政府建设经验与深化路径研究”（编号：24GLB014）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“中国数字政府高质量建设的理论与实践研究”（编号：BUCTRC202315）

来源：《中国行政管理》2025年第5期

作者：祁志伟，北京化工大学文法学院副教授

参考文献：略

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