张穹：竞争政策的比较研究与发展趋势|张穹|欧盟|法律|立法|竞争政策

编者按：国务院反垄断委员会专家组原组长、原国务院法制办公室副主任张穹同志在第四届21世纪百所著名大学法学院院长论坛分论坛《数字经济竞争法的理念转型与新维度会议》上系统剖析了全球三大司法辖区竞争政策的异同与发展趋势：美国竞争政策以维护技术霸权为核心目标，对外通过构建排他性技术联盟、加征关税等手段遏制竞争对手，对内则放松监管以强化本土基础设施建设，技术民族主义色彩显著。欧盟以捍卫数字主权为目标，通过现代化立法遏制科技巨头，推动政策向精细化、战略化演进。中国则着力构建特色政策体系，在完善竞争法律框架基础上，重点破除行政垄断、治理内卷式竞争。未来我国将在数字经济与创新领域实行差异化监管，并通过人工智能等科技手段提升执法效能。尽管路径各异，三大辖区均体现了数字经济监管、国家安全与绿色转型融合的共同趋势，这些动向正在深刻重塑全球竞争治理新格局。本文为张穹同志发言全文。

竞争政策的比较研究与发展趋势

各位专家、各位嘉宾：大家好！

感谢会议主办方的邀请，我今天发言的题目是：竞争政策的比较研究和发展趋势。全球范围内主要是美国、欧盟、中国三大司法辖区为代表。所以，主要讨论这三个司法辖区。

竞争政策是市场经济的基础性制度，它旨在通过维护和促进市场竞争，确保资源高效配置、激发创新活力，并最终提升经济效率和消费者福利。全球各司法辖区竞争政策的目标、框架和执法重点既有共通之处，也存在显著差异。

第一，我们先分析一下美国竞争政策的变化与发趋势：

美国竞争政策的核心目标是维护其全球技术领导地位，特别是在人工智能等关键领域。其政策动向呈现出“放松监管强化基础”与“精准遏制竞争对手”并举的特点，并试图通过“全栈技术出口”等策略构建排他性技术联盟。

特朗普政府的政策理念与战略目标：维护美国在全球人工智能等关键技术领域的领导地位和技术霸权，赢得对华战略竞争是长期不变的主题。《赢得竞赛：美国人工智能行动计划》

放松监管，强调市场优先，为科技创新松绑，反对过度监管和“觉醒”文化。废除拜登时期部分监管法规，要求联邦资金与各州“监管宽松度”挂钩；签署《防止联邦政府中的“觉醒”人工智能》行政命令。

国内产业促进与保障：大力加强算力基础设施建设，视为人工智能发展的命脉。简化环保法规和审批流程，以“战时速度”推进数据中心建设；推出“星际之门”计划；鼓励大规模私人投资（如英伟达、微软数百亿美元投资）；签署《加快联邦审批数据中心基础设施建设》行政命令。

振兴本土半导体制造业，确保供应链安全并维持领先优势。对进口芯片征收高额关税；施压科技巨头回流制造业（如苹果、英伟达、德州仪器等在美国大规模投资建厂）。

优先保障国内关键技术供应，确保美国企业和研究机构优先获得先进技术产品。推动《AI GAIN法案》（保障国家人工智能获取与创新法案），要求AI芯片制造商在供应外国客户前须优先满足国内订单。

对外政策与科技竞争：严格限制先进技术出口到“竞争对手”国家，特别是中国，试图阻断其获取关键技术的渠道。加强AI芯片出口管制（如针对华为昇腾芯片）；考虑对中国的AI初创企业实施制裁（如DeepSeek）；《推动美国人工智能技术全栈出口》行政命令中包含限制性措施。

构建技术联盟与“排他性技术圈层”，通过向核心盟友开放技术共享来深化战略绑定，并协调出口管制政策。在联合国、G7等国际组织中反对中国主导AI治理标准；鼓励盟友对中国实施相同出口限制；向盟友出口“全栈人工智能技术包”。

积极支持开源模型，与中国在开源生态和全球标准制定方面展开竞争。OpenAI发布开源模型GPT-oss，被视为与中国开源模型竞争的策略。

国际规则与地缘经济策略：将能源、供应链等作为地缘战略工具，服务于维护美国经济和安全利益的目标。在能源领域，要求欧洲停止进口俄罗斯能源转而购买美国液化天然气，试图以此强化对欧洲的政治控制和获取经济利益。

运用关税、出口管制、定向制裁等作为核心政策工具，并存在扩大使用关税的趋势。美国关税水平可能向20%-25%区间攀升；对《美墨加协定》（USMCA）执行更严格的“北美制造”规则。

基于当前情况，美国竞争政策预计将呈现以下发展趋势：

1. “国内优先”与“精准遏制”并举：美国将继续优先保障其国内产业和技术优势，通过《AI GAIN法案》这类措施确保本土供应。同时，对竞争对手的技术遏制会更趋精准化，而非简单的全面封锁，例如针对性打击特定企业（如华为）和关键技术（如先进AI芯片）。

2. “联盟化”和“阵营化”态势加强：美国会更积极地构建以其为核心的技术联盟，通过共享技术、协调政策（如出口管制）、塑造国际标准等方式，拉拢盟友共同遏制竞争对手，构建“排他性技术圈层”。

3. 政策工具更趋综合与强势：

· 关税手段可能被更频繁地使用，有效关税水平存在进一步上升的可能。

· 出口管制将继续作为关键工具，并不断修补漏洞、扩大限制范围。

· 将能源、供应链等更多经济要素武器化和地缘战略化。

4. “安全”压倒“效率”成为首要考量：所有的竞争政策，包括产业政策、贸易政策、科技政策等，都将更彻底地服务于国家安全和地缘政治竞争的需要，即便牺牲部分经济效率或全球合作利益也在所不惜。

美国的竞争政策正变得更加内向（强调本土优先和制造业回流）、排他（构建技术联盟和排他性圈层）和强势（综合运用关税、制裁、地缘经济工具）。其核心逻辑是从过去注重全球分工下的“效率优先”，转向大国竞争下的“安全优先”，一切以维护其技术霸权和国家安全为最高准则。

这对于全球科技产业和创新生态而言，意味着技术民族主义升温、全球技术市场进一步分割的风险在加大，各国都需要思考如何应对这种“碎片化”的挑战。

第二，我们再分析一下欧盟竞争政策的变化与发展趋势：

欧盟的竞争政策正在适应内部经济压力和外部战略挑战，核心目标是维护市场公平、促进创新，并保障其“战略自主”。它正利用传统的反垄断工具，转变为捍卫欧盟整体经济安全和数字主权的关键手段。

欧盟的政策理念与战略目标是维护单一市场公平竞争，促进创新，并服务于欧盟的“战略自主”和“经济安全”。《欧盟竞争力指南》，追求“开放的战略自主”

法律工具与执法重点：主要是针对科技巨头的反垄断调查与罚款；法规现代化建设方面：修订技术转让规则以适应数字时代《数字市场法案》(DMA)、《数字服务法案》(DSA)；修订《技术转让集体豁免条例》（TTBER）和配套指南等。

在数字市场监管方面，重点遏制美国科技巨头的“看门人”权力，促进数字市场公平竞争，捍卫“数字主权”，并对谷歌等公司开出巨额反垄断罚单；《人工智能法案》

在绿色与创新转型方面，将竞争政策与绿色议程、创新激励相结合，推动“绿色新政”和“清洁工业协议”《清洁工业协议》(Clean Industrial Deal)，支持关键绿色技术领域的创新与合作。

在地缘政治与经济安全方面，把竞争政策与“去风险”战略挂钩，关注外资审查、关键领域补贴控制，减少战略依赖，调整公共采购规则支持“欧洲制造”，建立原材料联合采购平台减少对华依赖。

在内部协调与外部挑战方面，平衡成员国利益与欧盟整体战略，应对美国压力（如反对欧盟监管）和全球竞争（如中美科技竞争）欧美数字主权之争；《竞争力指南》旨在应对中美在关键工业和数字领域的崛起。

欧盟竞争政策核心发展趋势表现为：

1. 服务于“战略自主”与“经济安全”：欧盟竞争政策的核心导向日益清晰，即紧密围绕“战略自主”和“经济安全”展开。其目标是减少在关键领域（如能源、关键原材料、高新技术）的过度外部依赖，确保欧盟在动荡国际环境中的韧性和行动能力。这意味着在审查并购、国家援助时，安全和地缘政治因素的权重显著提升。

2. 深化数字市场监管与主权捍卫：欧盟将继续通过《数字市场法案》(DMA)和《数字服务法案》(DSA)等工具，严格规制被视为“看门人”的大型科技企业（尤其是美国公司），以促进数字市场的公平竞争、保护消费者数据权利，并为欧洲本土企业创造发展空间。其背后是捍卫欧盟“数字主权”的强烈意愿。尽管面临美国的巨大压力（如贸易调查和关税威胁），欧盟在此领域展现了强硬姿态，但其内部在监管策略和力度上存在分歧。

3. 推动绿色与创新双重转型：竞争政策正积极与“欧洲绿色协议”和创新议程融合。一方面通过《清洁工业协议》等政策，支持环保技术、可再生能源等领域的合作与创新；另一方面通过修订《技术转让集体豁免条例》(TTBER)等，旨在促进技术扩散和研发创新，特别是在人工智能、量子技术、生物技术等关键未来领域，以缩小与中美在创新应用上的差距。

4. 应对内外挑战与寻求平衡：

· 内部：欧盟需弥合成员国之间的分歧（如在产业补贴、共同债务问题上的不同立场），并解决过度监管可能抑制创新和经济活力的批评。《竞争力指南》提出的简化监管、减轻企业负担等举措，正是对此的回应。

· 外部：欧盟面临美国的强势压力（如特朗普政府威胁对欧盟加征关税以报复其科技监管），以及需应对中国在工业规模和数字技术上的崛起。欧盟需要在坚持自身规则标准与避免贸易冲突之间寻求艰难平衡。

5. “韧性”建设与规则现代化：欧盟强调构建面向未来的“韧性”（如2025年战略展望报告提出的“韧性2.0”），这意味着竞争政策需更具前瞻性，能预见并应对未来的冲击。同时，欧盟也在现代化其竞争规则工具，例如修订技术转让协议的相关规则，以适应数字化带来的新挑战（如技术池、许可谈判小组等），为企业提供更清晰的法律确定性。

总之，欧盟的竞争政策正变得更战略化（紧密服务于地缘政治和经济安全目标）、精细化（特别是在数字和绿色转型领域），以及外向化（更积极地对外输出规则，并抵御外部压力）。其核心挑战在于：如何能在保护市场公平竞争、促进创新、维护战略自主的同时，避免陷入保护主义，并确保其监管不会不必要地束缚自身经济的发展活力。

笫三，我国竞争政策的变化与发展趋势：

中国竞争政策的核心特点在于其独特的“多元化政策体系”和“构建全国统一大市场”的鲜明导向。它正从过去的“产业政策主导”向“竞争政策基础地位”转变，致力于消除各种形式的地方保护和市场分割，并积极对接国际高标准经贸规则。

我国竞争政策的核心目标是构建全国统一大市场，强化竞争政策基础地位，促进高质量发展，兼顾发展与安全。《反垄断法》（2022修订）、《关于加快建设全国统一大市场的意见》（2022）

我国竞争方面的法律框架已经形成，如：《反垄断法》（2022修）、《反不正当竞争法》（2025修，新增强调“公平竞争”及治理“内卷”）、《公平竞争审查条例》（2024实施）。《国务院关于经营者集中申报标准的规定》（2024修订）

我国在反垄断与反不公平竞争的执法重点，主要表现为：破除行政性垄断（滥用行政权力排除限制竞争）、规范平台经济、治理“内卷式”低价竞争（如光伏、新能源车）、规范国有企业行为、关注民生领域（如医药），《公平竞争审查条例》及其实施办法（细化19项禁止性标准至66种情形）等。

我国重视创新与产业政策协调，强调竞争政策与产业政策协调，警惕产业政策错配可能带来的“内卷”风险，强化公平竞争审查制度，要求重大政策制定前需进行公平竞争审查。

在在国际接轨方面，我国积极申请加入CPTPP、DEPA，在自贸试验区试行竞争中性等规则，应对欧盟《外国补贴条例》(FSR)等外部挑战。我国与37个国家和地区反垄断机构签署合作文件，在19个自贸协定中设竞争政策专章。

我国竞争政策的发展呈现出以下几个鲜明趋势：

1. 从“强化基础”到“统领全局”：“十五五”期间，竞争政策将更深层次根植于国家经济体制的顶层设计，目标是从“有没有”迈向“强不强”、“优不优”。其核心是明确竞争政策与产业、财政、投资、货币、贸易、消费、就业、区域等政策之间的协调关系和协调机制，并构建相应制度予以保障。未来可能要求产业规划、财政配套、重点投资等须附竞争影响评估报告。

2. 数字经济与创新成为监管重心：执法机构正致力于应对数字市场带来的全新挑战，如算法合谋（Algorithmic Collusion）、数据垄断（Data Monopoly）等。同时，政策愈发关注市场行为对创新（Innovation）的影响。监管也强调常态化、精准化、梯次化，针对不同行业特性（如创新密集型行业关注专利滥用，传统行业关注价格同盟）采取差异化监管方案。

3. 治理“内卷”与非理性竞争：“内卷式”竞争（主要指过度投资、同质化低价竞争导致的行业整体效益下降和创新不足）是当前中国市场语境下的一个突出焦点。中国政府正通过强化公平竞争审查、规范地方政府招商引资行为、依法治理无序竞争等方式进行综合整治，推动市场从“量”的扩张转向“质”的提升。

4. 高水平对外开放与规则对接：中国正积极申请加入CPTPP、DEPA等高标准国际经贸协定，并在自贸试验区先行试点竞争中性、补贴透明度等规则。这意味着中国竞争政策将更注重与国际规则接轨，同时也在积极参与甚至引领国际竞争规则的讨论与制定，例如应对欧盟《数字市场法》（DMA）等。

5. 执法效能提升与工具现代化：

统一执法与效能提升：2018年机构改革后，反垄断执法职责统一归属国家市场监督管理总局。经营者集中审查的平均时间不断缩短，申报门槛优化（2024年修订），为企业减负松绑。

智慧监管：执法机构正积极利用大数据、人工智能等数字技术提升执法效率，例如建设公平竞争审查信息化系统和案例库。

总体而言，中国竞争政策正在不断演进和扩展其边界。它不仅是事后查处垄断行为的“警察”，更是塑造市场环境、引导预期、促进高质量发展的“设计师”。

我国竞争政策未来发展的核心在于：

深化改革：持续强化竞争政策的基础性地位，关键是处理好竞争政策与产业政策的关系，最大限度减少政府对市场的不当干预，并通过深化要素市场化改革保障各类所有制企业公平竞争。

高水平开放：主动适应和对接高标准国际经贸规则（如CPTPP中的竞争中性、补贴透明度等要求），提升在全球竞争治理中的话语权和影响力。

提升效能：继续完善法治保障，加强执法能力建设，综合运用法治、市场和技术手段，根治“内卷”痼疾，激发经营主体创新活力，为全国统一大市场和高质量发展提供坚实支撑。

第四，中国、美国、欧盟竞争政策的共性特征与发展趋势：

理解美国、欧盟和中国这三大司法辖区在竞争政策上的异同和发展趋势，确实能帮助我们把握全球经济的脉搏。虽然它们都致力于维护市场公平和创新，但背后的理念、侧重点和未来方向却各有特色。

核心特点：

在核心理念上，都主张消费者福利优先，倡导市场自由，警惕政府干预，维护单一市场完整，强调公平竞争，追求战略自主，兼顾发展与安全，强调产业政策与竞争政策协调，构建辖区内统一大市场。

目前三大辖区的基础法律框架己经形成，如：《谢尔曼法》《克莱顿法》等（百年案例法体系），《欧盟运行条约》第101、102条，《数字市场法》（DMA）、《数字服务法》（DSA）等，《反垄断法》《反不正当竞争法》《公平竞争审查条例》等。

在执法重点方面，打击卡特尔、防止滥用市场支配地位（传统行业及科技、医药等）；打击卡特尔、防止滥用市场支配地位、严格控制国家援助（补贴）、规范数字市场“看门人”行政性垄断（地方保护、市场分割）、平台经济规范、治理“内卷式”低价竞争、国有企业行为规范等。

在数字市场监管方面，更关注科技巨头反竞争行为，但总体秉持审慎包容态度，近期有加强执法趋势，全球领先的严格监管，通过DMA等立法对“看门人”平台施加事前义务，捍卫数字主权，常态化监管，强调规范与发展并重，反对资本无序扩张，防止“掐尖式并购”等。

在产业政策协调上，过去传统上强调市场自主，但近年通过《通胀削减法案》等亦大力扶持特定产业（如新能源、芯片），产业政策色彩增强，强调竞争政策优先，严格审查国家援助以避免扭曲竞争，但在绿色和数字转型领域探索与产业政策协调，强调竞争政策与产业政策协同，通过公平竞争审查制度保障各类所有制企业公平竞争，警惕产业政策可能导致的“内卷”风险。

从国际视角来看，通过双边协议等进行执法合作，维护其技术领导地位，运用长臂管辖等工具，积极输出规则标准（如DMA），在跨国并购审查和国际规则协调中扮演关键角色，追求规则制定权，积极申请加入CPTPP、DEPA等，自贸试验区试行竞争中性等规则，应对欧盟《外国补贴条例》(FSR)等外部挑战。

在安全考量方面，国家安全和地缘政治因素日益深入地嵌入竞争政策和出口管制等领域，经济安全与“去风险”成为重要考量，关注供应链韧性和关键领域依赖，统筹发展与安全，关注产业链供应链安全，防范经济风险。

尽管三大经济体在具体策略上存在差异，但它们也面临一些共同的挑战和发展趋势：

1. 数字经济发展与监管：数字经济成为竞争政策的核心战场。大家都需要应对算法合谋、数据垄断、平台“看门人”权力等新型挑战。欧盟的《数字市场法》（DMA）开创了事前监管的新模式，为全球提供了参考。中国也强调对平台经济的常态化监管，美国则在探索如何更有效地监管科技巨头的反竞争行为。

2. “安全”考量日益凸显：国家安全和地缘政治因素正更深地嵌入竞争政策的制定与执行中。这体现在对关键领域跨国并购的审查、对特定技术的出口管制以及寻求供应链的“去风险”等方面。三大经济体都在不同程度上更加注重经济安全。

3. 关注创新与动态竞争：竞争政策愈发关注市场行为对创新的影响，而不仅仅是静态的价格效应。执法机构会评估并购（特别是大型科技公司对初创企业的收购）是否会潜在扼杀未来的创新（即“杀手并购”）。

4. 全球化与碎片化并存：

全球化：跨国并购和数字公司的全球业务使得国际执法合作变得必要。不同辖区的竞争机构之间会进行信息共享与协调。

碎片化：地缘政治紧张也带来了规则分歧，例如在补贴审查方面（如欧盟的《外国补贴条例》FSR），各国政策取向不同，增加了企业的合规成本。

5. 绿色转型与竞争政策：如何将环境保护和绿色转型目标融入竞争政策，是一个新兴议题。欧盟在这方面较为领先，探索在国家援助审查中考虑环保标准，并推动“绿色新政”。

总结与展望：

总体来看，美国、欧盟和中国的竞争政策都在适应新时代的经济技术变革和地缘政治现实，但路径和侧重点有所不同：