彭剑波：深化开放与改革激发城市动力|世界城市日城市|彭剑波|深化开放

改革开放四十余年，我国已形成多层次的创新城市政策体系，深圳、成都、霍尔果斯等城市形成差异化创新发展路径，但仍面临“表层化-依赖优惠政策、局部化-全域创新失衡、低水平-缺乏新质生产力”三大痛点。在清华同衡学术周“创新生态·动能升级”专题论坛上，清华同衡策划所彭剑波所长作题为《动能密码：深化开放与改革，激发城市动力》的报告，研究提出三大对策，并指出，未来需以对内走向深水区改革与对外走向高水平开放为核心动能，推动城市从表层政策驱动转向深度制度驱动、从局部试点转向全域联动、从低水平发展转向高水平突破，为创新城市建设注入持久活力。

彭剑波

清华同衡规划设计研究院城市发展策划研究所所长

1.三大痛点

1.1 阶段成就：改革开放赋能创新城市的过往实践

我国围绕“改革开放赋能创新城市”已构建多层次、全领域政策体系，涵盖国家战略到专项政策、要素改革到开放合作，为改革开放与创新城市建设的协同推进提供了明确方向与实践保障。

从城市实践来看，不同区域呈现差异化创新路径：

深圳作为全球创新标杆，凭借特区政策优势率先推进制度创新与高度开放；
成都以改革优化内部环境和开放链接全球资源的模式，成为内陆创新枢纽；
霍尔果斯则立足区位优势，借助国家政策红利打造特色创新节点；

这些案例为不同类型城市提供参考范式。

1.2 趋势解析：改革开放赋能创新城市的双维动力

当前，改革开放对创新城市的赋能作用，主要通过“对内改革”与“对外开放”双维动力释放。

未来，

对内改革将走向深水区改革：以破除体制机制障碍为核心，消除行政壁垒、资源流动限制等发展梗阻，通过优化制度供给激活市场主体活力与社会创造力，为创新城市建设扫清内部障碍。

对外开放走向高水平开放：聚焦全球要素配置，主动链接人才、资本、技术、数据等核心资源，推动城市深度融入全球经济循环与全球城市网络，提升国际创新协作能力。

1.3 现存痛点：改革开放赋能创新城市的三大梗阻

痛点1 表层与深层脱节：过于依赖优惠政策，深层改革不足

部分城市过度依赖短期政策性优惠，缺乏制度层面的深层突破。2024年《公平竞争审查条例》明确禁止限制市场准入、干预生产经营成本等行为，新一轮违规税收优惠政策清理、《广州招商引资二十条》严控政策比价等举措，凸显政策依赖型发展模式的不可持续性，亟需从政策激励转向制度保障。

痛点2 局部与全域失衡：核心区域集聚资源，其余创新薄弱

创新资源过度集中于核心城市或区域，其余地区创新能力薄弱。以中国（新疆）自由贸易试验区为例，179.66平方公里实施范围涵盖乌鲁木齐、喀什、霍尔果斯三大片区。其中2024年上半年喀什综保区进出口总值占喀什全地区58%（同比增长80.5%），试验区与区外其他地区发展差异显著，反映出要素流动壁垒导致的全域协同不足问题。

痛点3 低水平与高水平差距：聚焦三来一补，缺乏新质生产力

部分城市仍依赖改革开放初期的“三来一补”模式，外商提供设备、原材料、来样并负责外销，中方提供土地、厂房、劳力，缺乏以新质生产力为核心的高质量产业支撑。尽管新质生产力已被写入政府工作报告并列为2024年十大工作任务首位，但实践中仍存在技术突破不足、生产要素配置低效、产业转型升级缓慢等问题，难以匹配高质量发展需求。

2.三大对策点

2.1 从表层到深度：制度迭代推动深水区改革

由制度性安排取代政策性优惠，以系统性制度改革替代浅层政策调整。

从根本上消除创新的根源性障碍，转向依靠制度办事、以制度为根本遵循的长效路径摒弃优惠政策层面的讨价还价，致力于构建一套基于规则、公平透明且与国际高标准对接的制度框架，让制度成为保障市场秩序、激发创新动能、稳定发展预期的核心支撑。

法律制度层面：制定负面清单而不是延长正面清单

依据《中华人民共和国外商投资法》及2024版《中国外商投资指引》，推行负面清单管理模式，明确不能做什么，实现清单之外皆可为，保障市场主体在准入、经营、退出等环节的公平权益，强化法治对创新的保障作用。

行政制度层面：对接国际规则打造相同环境

参考浦东新区社会主义现代化建设引领区建设经验，赋予城市更大改革自主权：试点商事登记“确认制”（取代行政许可制），简化企业设立流程；在电信、医疗、金融等重点领域放宽市场准入；推动“一业一证” 改革，建立行业综合许可与综合监管制度，实现与国际通行规则互接。

社会制度层面：提供生活无落差的服务配套

以深圳前海深港现代服务业合作区为标杆，打造“一站式、集成式”国际人才服务平台，落实《深圳市进一步支持港澳青年就业创业实施细则》，通过人才认定、补贴支持、就业创业保障等举措，为全球人才提供生活无落差的服务环境，解决创新人才的后顾之忧。

2.2 从局部到全域：全域联动引领高水平开放

打通要素流动中的断点、填平资源配置里的堵点，解决“局部试点领先”的不均衡不充分问题，通过全域联动、全域开放打破区域壁垒，推动创新资源从核心区域向全域覆盖，引导人才、技术、数据、资本等关键要素跨区域畅通流动，共同打造全域创新生态，实现创新动能全域释放、发展质量全域提升。

高水平的全域空间开放

借鉴海南自由贸易港 “一线放开、二线管住、岛内自由”模式，在贸易、投资、资金、人员流动、数据跨境等领域实施高度自由便利政策，依托 “零关税、低税率、简税制” 特殊安排，打造全域开放的空间载体，为要素跨区域流动提供空间保障。

高水平的全域市场开放

参考欧盟统一大市场“商品、服务、资本、人员自由流动”经验，优化全域资源配置效率。以《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》为指导，落实“五统一、一开放”要求：统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、持续扩大对内对外开放。

高水平的全域要素开放

依托国务院批复的10个要素市场化配置综合改革试点（北京城市副中心、苏南重点城市、粤港澳大湾区内地九市等），推动要素精准配置：北京城市副中心聚焦技术成果转化与数据流通，苏南重点城市强化科技与资本融合，粤港澳大湾区内地九市加快数据要素市场培育，通过试点先行打破要素流动壁垒，实现全域要素协同。核心要素包括技术、土地、人力、数据、资本、资源环境、要素协同等。

2.3 从低水平到高水平：构建创新城市绩效评价体系

以技术突破和高附加值为目标，推动产业向产业链高端升级，建立“创新空间绩效评价体系”，转向技术引领、价值创造的高水平发展，推动产业向产业链高端、高附加值环节攀升，提升创新空间绩效。

存量空间绩效：提升全要素生产率

参考杭州滨江区“亩均效益”评价升级经验，从 2014 年单一经济效益指标，逐步增加创新、人才等权重（2023年创新指标权重提升至20%）。将企业分为 A、B、C、D 四类，A类企业优先获得用地、用能、信贷等资源，D类企业倒逼转型升级或淘汰，通过评价体系得出差异化要素配置提升存量空间的创新效益与经济价值。

增量空间绩效：培育新质生产力

落实《深圳市国土空间规划》要求，统筹创新型产业空间与先进制造业空间供给，稳定产业空间成本；结合《深圳市促进创业投资高质量发展行动方案（2024-2026）》，引导创业投资向 “20+8” 战略性新兴产业与未来产业倾斜，探索适配新技术、新业态的产业空间配置方式，为新质生产力培育提供空间与资本支撑。

* 本文所涉及观点均已经过专家本人审核

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