11月19日，世界运河历史文化城市合作组织（WCCO）的品牌活动之一——2025运河城市精品景区合作机制（CCSC）会议在桂林兴安召开。围绕运河文化保护传承、文旅产品创新研发、市场资源共享等主题，专家学者们共同探索文旅产业创新发展新路径，携手打造世界级运河文化旅游目的地。世界旅游城市联合会专家委员会副主任、中国旅游发展与改革咨询委员会委员、国家文化和旅游部“十四五”规划专家委员会委员、北京交通大学现代旅游研究院院长张辉，分享了“十五五”中国旅游产业创新与发展路径。大运河传媒现整理专家录音，以飨读者。
大运河传媒讯 （董明 朱桂艳）在“十五五”开局之际，中国旅游产业正站在高质量发展的新起点。张辉在CCSC会议上系统阐述了“守正创新、提质增效、融合发展”三大原则，并提出十大发展路径，涵盖需求侧改革、绿色旅游、体制机制创新、国土空间规划等关键领域。张辉强调，旅游不仅是经济产业，更是民生产业与文化载体，必须从“有意思”走向“有意义”，推动旅游与文化、生态、社会协同发展。
“十五五”旅游发展的目标与方向
根据2025年10月28日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》及权威研究分析，“十五五”旅游规划的核心方向将围绕旅游强国建设展开，重点聚焦高质量供给、文旅融合、国际竞争力提升等领域。 “十五五”中国旅游发展的目标和方向什么？习总书记在去年5月 17 号的重要批示上已经说清楚，三个原则：守正创新、提质增效、融合发展。
守正创新是旅游发展的方向问题。守什么正，创什么新？我认为守正就要守有意义的旅游，有文化目的的旅游，绿色的旅游，赋能的旅游。现在的很多旅游现象没有守正，疫情后，中国旅游出现了很多热点，贵州村超、淄博烧烤、特种兵、天水麻辣烫、开封王婆说媒等等，这种现象我总结一下是：有意思、无意义。如果中国旅游都朝着这个方向走，以文塑旅的目标怎么实现呢？旅游赋能社会经济发展怎么实现？所以中国旅游发展要有意义，在此基础上围绕制度、产品、模式、组织、管理进行创新。
提质增效是旅游发展需要解决的核心问题 。中国现在有358 家5A 景区，有相当一部分的5A 景区是没有效益或者效益很低的，作为一个高品质的或高等级的旅游景区，如果你没有效益，怎么来体现你的品质体现你的核心竞争力？提质增效不仅是我们景区要做，旅游相关的各行各业，包括旅行社、酒店等等，都应该在十五五期间放大它的经济效益和社会效益。
融合发展是中国旅游发展的路径问题。目前整个旅游的新玩法、新空间、新地标都层出不穷，这些要通过旅游与相关产业的深度融合才能实现。
“十五五”旅游产业创新与发展的路径
那么十五五中国旅游产业创新与发展的路径是什么？怎样实现守正创新、融合发展和提质增效？今天主要从宏观层面谈一谈。
（1）以民生产业的特点为出发点，解决旅游需求侧的制约问题
如总书记所说，旅游是民生产业，从这个角度出发，要解决旅游需求侧的自由。中国旅游发展了 45 年，我们推动旅游发展往往是从供给侧来发力。市场有两侧，需求侧和供给侧。由于我们采取了政府主导性战略，或者长期处在一个短缺经济下的思维，往往从供给侧来发力。我们有一个这样的逻辑，有供给就会有需求，通过供给侧发力来带动需求的发展。但随着中国社会经济发展，不仅要从供给侧发力，更重要从需求侧发力。2023 年下半年以来，中国入境旅游发展非常快，怎么发展起来的呢？就是从需求侧发力，从解决入境旅游的便利化问题入手，如签证便利化、支付便利化、网络便利化。
再看国内旅游从哪来的？从1999年开始，我们采取上借下拉形成三个黄金周，结果我们国内旅游井喷了，每年以 12% 的速度增长，达到了 2019 年的 60 亿人次。再看中国出境旅游怎么发展，2007年我们采取两个办法，一是调整了中国公民每年换汇的额度，从2万美金调整到5万美金。二是公安部门和外交部门放宽了中国公民办理护照的条件，结果中国的出境旅游开始每年以 20% 的速度增长， 2019 年出境旅游达到了1亿人次。你看，无论近年的入境旅游发展，还是国内旅游发展，出境旅游发展，都是从需求侧推动。因此，十五五要想推动中国旅游发展，在保持供给侧发力同时，要研究需求侧的问题。
举个例子，10 年前我们已经意识到要通过带薪休假来解决我们公共假期过于需求集中的淡旺季的问题，提出到2025 年全国实行带薪休假。很好，但这里头的灵魂在我们的教育，孩子不放假，大人能带薪吗？我们是两假期制度，寒假和暑假。寒假基本上用不成，因为要过年了，放暑假的 7、8 两个月，全国各个景区人满为患，都是大人带着孩子去旅游，主要是研学。能不能在需求侧调整下，两假期制度变成四假期制度，再配合我们带薪休假，旅游需求就不会像暑期那样过于集中。这方面浙江已经开始实践，增加了春假和秋假，但时间太短，只有一周时间。再比如大家知道我们现在进入度假旅游时代，度假旅游的一个最好的形式就是房车。我们在车辆管理中对应的驾照，只有 a 本和 c 本，没有房车概念。拿 c 本的人来讲，你要想开房车，对不起，按照小轿车对待，不能超过 6 米。大家想一想，我们中国人出去度假，是一种家庭度假，两个大人带着自己的孩子，甚至带着双方老人， 6 米的房车，空间太逼仄了。所以我们要在需求侧上做点文章，拿 c 本的人经过一个特殊考试就可以开 6 米以上 10 米以下的房车，那像新疆、西藏、甘肃、内蒙的旅游玩法将发生实质性改变，通过这样的需求侧调整可以带动旅游装备制造业发展。所以十五五期间，需求侧发力已经成为推动中国旅游高质量发展的关键。
（2）以绿色旅游方式为切入点，解决旅游的三大和谐问题
要以绿色旅游方式为切入点来解决和谐问题，这更是我们现在目前中国旅游高质量发展的重点。绿色旅游核心表现在三个和谐，人与自然、人与人及人的自身和谐。人与自然的和谐，主要是通过景区赛道；人与人的和谐，是通过旅游街区赛道来完成；人的自身和谐要通过度假区赛道来完成。但这三个赛道都存在了很大的问题。我给你举个例子，云南野象谷要冲5A级景区，野象谷是两个主人，旅游者是一个主人，野象也是一个主人。所以国外为什么把旅游者不叫旅游者，叫到访者，你是到人家访问的。野象的生活习性和人的旅游方式必然有冲突。 5A 级景区强调的是以人为本，那 1000 分都站在以旅游者为本的基础上来思考，包括标识体系、游览体系、游客中心、游步道等等，但在野象谷，如果你以人为本以游客为本，来思考游线、灯光、标识、接待设施，那就肯定破坏了野象的生存的环境，这就是人与自然的和谐问题。人与人的和谐问题更多，特别是旅游进入到场景化以后，旅游街区既有原住民，也有旅游者，还有商铺，就存在着三区合一，你既是景区又是街区，还是社区，在旅游发展中怎么处理人与人和谐问题啊？第三个是人的自身和谐的度假区。
我们做了 85 家国家级度假区，最近暂时停了。为什么要停呢？现在很多地方连度假区到底干什么都弄不清楚，实际上度假区第一个放空，第二个要赋能，度假区在放空的环境、放空的设施的共建方面我们做的还很差，在赋能方面更做的不够。
（3）以机制与体制改革为突破点，解决旅游深度融合问题
要以体制与机制改革为突破点来解决旅游深度融合。我们提出文化和旅游的深度融合，但是文化和旅游是两个不同的机理，文化是一个事业单位，旅游是一个企业单位，文化和旅游的融合必然发生机制碰撞，有些问题很难解决。比如暑期研学游，大量的游客冲着博物馆去，所以博物馆的预约就成了大问题影响到旅游的体验和行程。开早场、开夜场就可以解决这个问题了，为什么开不了呢，人家是事业单位，朝九晚五，凭什么要加班呢？不改革这类问题，文化和旅游深度融合仅仅停留在表面上。再比如说旅游和航空公司，最近我看了一个资料，中国的二线城市、三线城市的航线减少率达到了 30% 多。因为这些地方要发展旅游，就要开航线，就要给航空公司补贴。最近经济下行，地方政府拿不出钱补贴，航空公司就把航线取消了。所以要解决深度融合问题，必须在机制上、体制上来形成新的创新、新的政策。
（4）以国土空间旅游功能新增为切入点，解决旅游空间形态构建问题
要以国土空间旅游功能的新增为切入点，来解决旅游空间问题。发展旅游必须是要有空间的，发展观光旅游要有景区空间，发展度假区度假旅游要有度假区，发展技能性旅游要有基地，发展研学旅游要有营地。不同的空间形态从哪来？原来观光旅游是借窝下蛋，像5A级景区，要么是风景名胜区，要么是文保单位，要么是宗教场所，要么是森林公园。
现在进入度假时代，我们要创造度假区、创造基地、创造营地，你就必须要有新的空间，涉及到功能区划。旅游用地，一直是困扰中国旅游发展的问题。每一个国家都有国家度假地，连日本都有北海道国家度假地，我们 14 亿人口，度假地在哪？旅游的高质量发展和旅游强国建设，涉及到空间形态怎么去构建。
（5）以国家区域战略为支撑，解决地区旅游发展不平衡问题
要以国家区域战略为支撑来解决我们旅游发展不平衡问题，就涉及到我们空间关系问题，我们有东北、西北、中部、沿海，受经济发展的阶段性影响，每一个地区来讲解决旅游重点问题是不一样的，所以不能采取一刀切的办法，要针对不同地区来进行施策。比如，新疆发展阶段是观光旅游阶段，浙江江苏已经进入了度假时代，要根据区域发展战略来进行调整。
（6）以功能和场景创新为立足点，盘活旅游资源与资产
要以功能与场景创新为利益点来盘活旅游资源。从 2012 年到2018 年，全国在旅游领域砸了8万亿资产，有相当一部分资产是无效资产、低效资产，这些资产资源怎么去盘活？恐怕是 十五五必须要解决的问题，要通过功能和场景来盘活资源。目前的A级景区全国是 18000 家，除了少数头部景区，其他景区为什么还要守着观光旅游这条路？那你可以通过功能化的改造，朝度假区走、朝营地走、朝基地走，如盘活山水资源发展基地旅游。头部景区要挖掘自己的文化内涵，朝着世界级景区努力，这个也是推动旅游高质量发展的关键。
（7）以打造世界级旅游城市和中国式旅游文化建设为切入点，解决入境旅游发展问题
要以打造世界级旅游城市和中式旅游文化建设为切口。一个国家的旅游发展，入境旅游是根本，但是我们把入境旅游这个根本丢了，地方一说发展旅游，从来没有入境旅游概念，都是国内旅游。2023 年来，总书记多次批示以后，把这个根本找出来了。发展入境旅游有两个点，第一要打造世界级旅游城市。桂林是唯一一个世界旅游城市，未来来讲，西安、成都、北京、上海这些都应该成为世界级旅游城市，因为它是发展入境旅游的基本点。
第二是中式旅游文化。这 45 年来，我们重视硬件，但是对中式旅游文化建设是忽视了。比如山东提出了好客山东概念，但不能仅仅停留在口号上，怎么样落实接待方式，怎么样落实礼仪？实际上从中华民族的传统来讲，有朋自远方来，不亦乐乎，是最高的待客礼节。但是我们在这块没做好。要解决入境旅游发展问题，一定要把中式旅游文化高高举起，来形成全世界认同的文化体系。特别是从度假区旅游来讲，把山水文化、国学文化、传统文化、中医药文化结合在一起，打造最牛的中式度假文化，当然还有中式的观光文化等等，很多很多。大家想想，韩国做了一个医美，就成为世界的重要旅游目的地，那中国可挖掘的文化太深太深了。
（8）以县域旅游发展为着眼点，解决旅游城乡一体化问题
要以县域旅游发展为着眼点，解决城乡一体化。县域旅游的发展是我们中国旅游的很重要的一个空间，把县这一块抓好，那我们的国内旅游发展，我们入境旅游发展就有基点了。我们最早搞全域旅游发展，就是要把县域旅游做起来。县域是连接城市旅游和乡村旅游的一个节点，把它做好了，对整个城市旅游，对乡村旅游是做了贡献。特别是乡村旅游可以说是中国旅游形态中对社会发展贡献率最高的一个。最早乡村旅游的 1.0 版的农家乐，现在我们发展 3.0 版民宿，原来我们认为农家乐是低档次，现在谁敢说民宿是低档次旅游？它代表了一种身份。一方面旅游者的愿意去住民宿，第二个一大批有知识的青年，一大批企业家回乡搞民宿，为我们乡村振兴奠定了很深厚人才基础。
（9）以支柱产业培育为切入点，解决旅游便利化问题
要以支柱产业培育解决旅游便利化问题。十五五部门要思考怎么样通过政策调整，创新路径来解决旅游便利。不仅是旅游者的便利化，还有旅游经营主体的便利化。发展旅游市场，一边是需求，一边是供给。现在旅游大部分民营企业家在这创业，那你还必须要解决他的便利化问题。我们不能让企业家只讲情怀，要实现旅游者的便利化，同时也要为旅游经营者提供便利化，这是政府的责任。
（10）以构建新型旅游治理体系为基本点，解决旅游高质量发展问题
要以构建新型旅游治理体系为基本点。我们怎么样把政府力量、企业的力量调动起来？关键一点就是我们中间的协会、商会。这些年，旅游主要是政府重视，政府主导，但是我们忽视了主体，所以要构建政府、企业、协会，形成合力的治理体系。这对下一步中国旅游高质量发展起着关键作用。
（大运河新闻热线：18611735190）
制作 曹宇
编校 延晨 徐蓉
一审 桂艳 张莉
二审 肖东 董明
三审 晖军
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