智仁原创 | “过程性信息”到底长啥样？|原创|政府信息公开条例|智仁|过程性信息

在现代政府信息公开制度中，“以公开为常态，不公开为例外”为政府信息公开制度的核心原则，即除非有法定不予公开的情形，所有政府信息均应当予以公开。2019年5月15日，新修订的《政府信息公开条例》（以下简称“新《条例》”）正式实施，进一步体现了上述原则。其中，“过程性信息”作为行政机关不予公开政府信息的主要答复理由之一，其规定于新《条例》第十六条，但由于该规定未充分明确过程性信息的定义，导致司法实践中对该类信息的认定标准不一。

二、过程性信息的立法概况

2007年《政府信息公开条例》（以下简称“旧《条例》”）并未就过程性信息作出规定，其中第八条与第十四条将危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定以及涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息整体纳入不予公开范围。

国务院办公厅2010年印发的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）将过程性信息界定为“处于讨论、研究或者审查中的信息”，并以其“不具备正式、准确、完整”特征为由，确立“一般不予公开”的立场。

2019年修订后的《政府信息公开条例》（以下简称“新《条例》”）第十六条首次采用“列举＋示例”的立法技术，把内部事务信息、过程性信息和行政执法案卷信息并列规定为“可以不予公开”的情形，并在第二款明确将“讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告”四类文件纳入过程性信息范畴。与旧《条例》的概括式立法相比，新《条例》将例外情形限定于特定类型，降低了行政机关的适用难度，也为司法机关的合法性审查提供了相对清晰的裁判基准。但由于新《条例》并未对“过程性信息”作出定义式规定，仅通过示例列举的方式划定范围，学界以及司法实务中对于“过程性信息”理解仍无法完全统一。

三、司法实践中的认定标准

（一）案例一

最高法2013年度政府信息公开典型案例《姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案》中，福州市中级人民法院经审理认为，福建省人民政府作出征地批复后，有关“一书四方案”已经过批准并予以实施，不再属于过程性信息及内部材料，被上诉人不予公开没有法律依据。判决撤销一审判决，责令永泰县国土资源局限期向姚新金、刘天水公开“一书四方案”。

在该案中，最高人民法院表明，对于是否属于过程性信息的判断，取决于行政决定是否作出。换言之，信息公开申请当下的时间节点非常重要。在该判断标准下，对于任何在决策作出前的过程性信息而言，这种“过程性”都是暂时的，一旦决定完成，其基于“过程性”的而拥有的豁免公开是由也将随之消失。

（二）案例二

最高法（2017）最高法行申1310号案件中，最高人民法院认为：本案中再审申请人向汉阳区政府申请公开的政府信息为“鹦鹉洲项目剩余拆迁工作指挥部第34期会议纪要”。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项的规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，因此会议纪要属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点。尽管《政府信息公开条例》第十四条第四款中规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，但并不意味着不予公开的范围仅限于“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。从世界范围看，内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成，从而降低政府效率。这类信息免于公开，目的是保护政府决策过程的完整性，鼓励政府官员之间的相互讨论，并防止在决定作出以前不成熟地予以公布。《政府信息公开条例》虽然对内部信息、过程信息、决策信息没有作出明确规定，但《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条中规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”本案中，因再审申请人申请公开的“会议纪要”具有内部性、过程性等特点，汉阳区政府在说明理由的基础上不予公开，并无不当。

在本案中，最高人民法院的观点相较于姚新金、刘天水一案有所不同，最高人民法院并未以案涉“会议纪要”背后所形成的决策是否完成的时间标准进行裁判，而是以过程性信息本身的概念进行一般性判断，即过程性信息具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，并对该类信息之所以不予公开的理由和目的进行了详细的解释说明。由此可见，过程性信息的核心不是在时间节点上决策尚未完成的阶段性特征，而是决策完成后依然具备的某种性质。

四、结论

在政府信息公开实务中，如何界定“过程性信息”，是平衡公民知情权与行政自主权的关键之一。从制度演变来看，从《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）——旧《条例》——新《条例》，同时结合以上两案中最高人民法院的观点转变，现阶段对于过程信息的界定更多倾向于信息的“形成原因”，即过程性信息具有“内部性”和“非终极性”的主要特点，更为强调”意思形成”的过程，而非信息所处于的时间节点。从制度逻辑来看，过程性信息作为信息公开的例外情形，并非对知情权的限制，而是基于行政决策的专业性、连续性与复杂性，为行政机关预留合理的内部讨论与决策空间。但实践中，对于过程性信息的判定标准仍存在一些问题，如新《条例》第十六条中所规定的“讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息”是否允许行政机关将除四类示例以外的其他文件也纳入过程性信息、过程性信息与内部事务信息交叉重合部分该如何处理等问题，仍有待进一步明晰。