1937年7月7日卢沟桥事变爆发后，北平、天津、太原、保定、张家口等城市迅速沦陷，日寇一路将战线推至黄河北岸，华北大地一夜之间陷入彻底混乱，晋察冀一带原有政府官员大多将公款搜刮一空后弃官潜逃，许多地方便陷入无政府状态。
大批游杂武装大肆搜刮百姓
数以万计的败兵从前线溃退下来，迅速与土匪、民团等当地武装合流，形成了多如过江之鲫的游杂武装。他们几乎都打着“抗日”旗号，在各县城、村镇四处游荡，吃拿卡要、作威作福。“抗日捐”“救国捐”“自动捐”等名目繁多的苛捐杂税也满天飞，无孔不入地搜刮着平民百姓。
这种乱象直到八路军的到来才有所缓解，但出于统一战线的考虑，八路军对这些武装也不能直接无力解决，往往采用改编、收编的形式，一方面可以最短时间内壮大抗日力量，另一方面防止他们被遣散后，又落草为寇，甚至下水当汉奸。
八路军宁可挨饿受冻
但随着人数的增加，后勤补给的压力也越来越大，八路军又不能、更不愿竭泽而渔的压榨百姓，结果导致许多部队粮食补给濒临断绝，直到寒冬腊月依然身着单衣。为了解决部队补给问题，八路军只能在进步群众、士绅协助下从各县就地筹措粮饷，但这种方法“筹款极少而摩擦极多”，终究不是长久之计。
1938年1月10日，晋察冀边区各界在阜平县城召开代表大会，协商成立边区临时行政委员会，统一全区军事行政、财政经济等。随后，又连续向“山西王”、第2战区司令阎锡山连续递交7次申请，最后以“扩大山西地盘，将势力扩展到河北、察哈尔两省”为借口，终于获得批准。
统一边区财政，征收公粮
边区政府成立后，立即开始轰轰烈烈的财政经济改革，第一件事就是明确规定：除边区政府以外，无论是八路军还是各路机关，都严禁在各地自行筹粮筹款。随后，边区政府公布《征收救国公粮条例》，由各县负责征收救国公粮，公粮数额按照村户折算的财产收入评定。
财产收入多的，负担的公粮就多，财产收入少的贫苦百姓，负责的就少一些。这些征收的救国公粮用途十分明确，基本上只用来供给军粮、优抚军属并进行救灾慰问，解决八路军各部的作战补给问题。
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