国土空间规划和治理体系中的主体功能区乡镇细化|县域|国土空间规划|城市地下空间

导读

本文依托广西主体功能区乡镇细化的实践，构建了衔接国土空间规划编制审批、实施监督、法规政策和技术标准等“四体系”的乡镇细化规则框架，并在广西86个县、1020个乡镇进行试划以验证其可行性，以期为新时期国土空间规划编制和主体功能区相关工作提供参考和借鉴。

内容来源：《城市区域与规划研究》2025年第1期，182-195页。

作者：崔音、尚嫣然（通讯记者）、阳柳凤、李庆，卢诗阳、叶科峰。

作者简介：崔音、尚嫣然（通讯记者）、李庆，北京清华同衡规划设计研究院有限公司；阳柳凤、卢诗阳、叶科峰，广西壮族自治区自然资源厅。

一、引言

自2006年以来，全国和省级层面陆续开展了主体功能区规划、战略和制度的探索，目前已形成了包括规划编制方法、引导管控措施和政策配套体系在内的、较为成熟的空间治理手段。在2018年正式纳入国土空间规划体系后，主体功能区的划定依据和内涵均有所变化，《省级国土空间规划编制技术规程》（GB/T 43214-2023）明确了在国土空间规划中推进主体功能区完善和细化的任务，但大部分实践仍局限于对技术方法本身的探讨，与国土空间规划和治理体系的全面衔接仍然不足。

本文一方面聚焦主体功能区纳入国土空间规划体系后的变化和新要求，另一方面回归主体功能区行政区治理的本质，结合《广西主体功能区局部以乡镇为单元细化规则》（以下简称“《规则》”）的拟定和试划，笔者进一步总结试划反映出的共性问题，提出下一步乡镇细化规则的优化方向及审查重点，以期为新时期主体功能区乡镇细化工作的开展提供参考和借鉴。

二、主体功能区乡镇细化规则研究的必要性和可行性

2.1

解决现状部分地区主体功能区的政策单元过大、政策配套靶向不足的短板问题

县级行政区作为主体功能区的重要载体，是配套完备且最基层的政府管理网络，既是政权建设和政府管理的重要手段也是地方政府权力机构设置的基础。主体功能区通过赋予县级单元差异化的主体功能、配套相应的激励和规范性政策机制，进而实现差异化产出和柔性治理（图 1）。因此，行政区的治理本质是主体功能区战略和制度的精髓所在，也是其在不同精度均须延续的基本要素。

图 1 主体功能区战略制度的运行逻辑

（资料来源：作者自绘）

但在操作层面，由于我国不同地区行政区划差异极大，面积最大的县级单元（新疆巴州若羌县）是最小的县级单元（天津市和平区）的2万倍，但均只赋予单一的县级主体功能定位，这就逐渐暴露出部分地区因划分单元颗粒度过大而导致负向管控型政策实施精准度不足的问题。因此，进行主体功能区的乡镇细化能够更准确的把握各乡镇的资源本底和发展诉求。

2.2

解决主体功能区与国土空间规划中其他地理空间单元的衔接问题

主体功能区规划作为“多规合一”的重要组成部分纳入国土空间规划体系后，与其他地理空间单元的衔接存在一定的不适应性，国土空间规划中每一县级单元至少同时叠加“三条控制线”、规划分区和主体功能区三类空间管理工具，其精度、边界类型和管控要求各不相同，甚至存在一定的错配现象，迫切需要探索地理空间、功能空间与管控手段的适配。

因此，主体功能区单元的细化有利于提升国土空间规划的空间治理能力，成为串接“三条控制线”、规划分区、土地资源配置、生态修复与国土综合整治等各项规划内容的重要平台和关键环节，以更好的指引市级、县级和乡镇级等下位规划。

2.3

纳入国土空间规划体系使主体功能区的深化细化更具备可实施性

纳入国土空间规划之后的主体功能区内涵和用途均更加丰富。一是主体功能区作为前置条件，指导国土空间开发保护格局的确定，其指导性更强。二是主体功能区需更紧密的与控制线、指标分解、资源要素配置和重大项目挂钩，其衔接性更紧（图 2）。三是主体功能区从独立规划转变为规划体系中的一部分，将作为市、县级国土空间规划的重点审查内容，其传导性更佳。因此，主体功能区具备了在不同层级深入解决问题的可能，也可通过与控制线、指标分解、重大项目等手段的配合，实现乡镇级精度的下沉。

图 2 国土空间规划核心内容在机构改革的前后关系示意图

三、主体功能区乡镇细化规则的制订

在国土空间规划和治理体系下推进主体功能区的乡镇细化需要与编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系的“四个体系”充分衔接。在编制审批体系中，需要明确编制和审批主体；在实施监督体系中，需要制定清晰的评估与督查路径；在法规政策体系中，需要在乡镇层面完善、细化已有配套政策，新增的配套政策也须具备乡镇精度的可实施性；在技术标准体系中，需要制定科学合理的乡镇细化判定技术规则（图 3）。

图 3 主体功能区乡镇细化规则与国土空间规划“四个体系”的衔接

3.1

立足省、市两级编制审批体系，明确细化规则制定的基本框架

在编制审批体系中，主要包括划定主体（谁来编、谁来划）与划定载体（在哪划、谁来批）两个方面。划定主体与划定载体的确定与细化规则实施的范围密切相关，我国大多数省区幅员辽阔，近七成省区的陆域国土面积在10万平方公里以上，八成以上的省区下辖乡镇单元超过1000个，省内不同地区之间的差异相对较大。由省级自然资源主管部门出台规则，以市级国土空间总体规划为载体进行主体功能区的乡镇细化，最终由省级自然资源主管部门依据规则进行审批，既能保障细化方案的科学性、合理性和合法性，也能准确把握各乡镇的资源本底和发展诉求。

3.2

科学、可实施的判定技术标准体系

3.2.1 妥善处理好“三个关系”是细化规则制定的关键

在细化规则的制定上，需要处理好县级与乡镇级、统一性与差异性、本底与实际导向“三个关系”。

图 4 主体功能区乡镇细化规则需要妥善处理的“三个关系”

3.2.2 注重细化类型的延续和衔接

乡镇主体功能区的分类须对接县级主体功能区的三个基本类型区，即重点生态功能区、农产品主产区和城市化地区，确需增设分区的，也应为三个基本类型区留有接口，并与国家和省区的相关配套政策和管控要求相符，以利于科学开展主体功能区管控以及配套政策的制定和实施。

3.2.3 明确本底导向与规划导向相结合的综合判定因子

针对重点生态功能区、农产品主产区和城市化地区的基本类型，细化规则采用生态、农业、发展3个维度的12个因子和2项条件举证进行判定（表 1）。在各维度中均采用主导因素（本底判定）叠加校核因素（规划导向）进行判定，在兼顾科学性的同时，注重划定结果的可实施性，避免因规划造成更多治理矛盾。

表 1 主导因素与因子选取一览表

3.2.4 强化判定流程的可实施性

在面向大部分省级行政单位约100余个区县、1000余个乡镇推进细化工作的背景下，最大程度规避理解偏差、保障规则的高可实施性是至关重要的。因此，在判定流程上，全面采用“是否”的简单流程化的判定和“百分比”的相对概念来规避地区差异，实现“在地化”判定。对于“多宜”地区、情况比较复杂的地区，按照“怎么管决定怎么划”的原则，给予地方充分的自由裁量权进行划定（图 4）。

图 5 主体功能区乡镇细化规则的细化判定体系

3.2.5 制定必须遵循的纵向传导约束

保障主体功能定位的层层传导至关重要。在细化规则中应明确乡镇主体功能与县域主体功能保持大体一致，在充分征求意见和沟通的基础上，《规则》最终确定县域主体功能为重点生态功能区和农产品主产区的，其下辖定位一致的乡镇个数或面积须占乡镇总数或县域总面积的60%及以上，条件满足其一即可；划定为城市化地区的乡镇个数或面积须占乡镇总数或县域总面积的30%以下，条件满足其一即可，划定为另外一类主体功能区的乡镇个数或面积不做具体限制。县域主体功能为城市化地区的，其下辖乡镇细化类型的个数和面积不做具体限制。

3.3

从“怎么划、怎么管”转向“怎么管、怎么划”的法规政策体系

法规政策体系是细化规则执行的基础。已出台的财政政策、投资政策、特别是产业准入负面清单制度均需要同步完善在乡镇单元精度的配套；新出台的配套政策也要同步对县级主体功能区和乡镇级主体功能区进行精细化设计，保障细化规则管用和好用。

对法规政策体系的先期考虑是本次规则制订思路的重大转变之一，指导地方从“怎么划、怎么管”转向“怎么管、怎么划”。将部分自由裁量权交予地方，地方就可根据主体功能区政策配套的方向，综合确定“多宜”地区和情况较为复杂地区的乡镇主体功能定位，将空间实际用途与保障、激励、管控政策有效衔接。法规政策体系主要包括两个方向：

一是加大财政政策、投资政策等正向激励型政策在乡镇层面的倾斜力度。引导和约束重点生态功能区、农产品主产区获得的财政补贴和重点整治、修复项目向其下辖主体功能一致的乡镇显著倾斜。对于重点生态功能区、农产品主产区乡镇所在县与该乡镇主体功能定位不一致的情况，研究由省（区）直接建立纵向转移支付专项资金和财政补偿机制。

二是提升负面管控型政策的精细化治理水平。重点生态功能区应持续按照产业准入负面清单要求进行管控，但应将现状以县域为政策实施单元调整为以县域内重点生态功能区乡镇为政策实施单元，避免现状政策配套颗粒度过大而产生的“一刀切”问题，并加快建立健全产业退出机制，保障产业准入负面清单延伸机制的完善和实施效能的提升。

3.4

动态评估和考核的实施监督体系

一是，与自然资源监测评估预警系统挂接，依托财政转移支付成效评估和城市体检工作，研究推进主体功能区年度评估。在各省区监测评估预警系统平台建立县级和乡镇级主体功能区模块，作为主体功能区实施监测的基础数据平台，进行历年数据收集和比对。二是，定期开展重点生态功能区产业准入负面清单的督查检查。可按5年一周期，以“中期一自查、五年一巡查”的方式开展督查检查。

四、主体功能区乡镇细化规则的广西实践

4.1

总体情况

广西壮族自治区自然资源厅于2022年6月9日印发《广西主体功能区局部以乡镇为单元细化规则（试行）》。截止到2022年10月，有86个县（市、区）、1020个乡镇\街道提交了全域或部分乡镇的主体功能乡镇细化基础数据和初步细化方案，占全区1251个乡镇的81.5%，涉及自治区所有地市。

4.2

试划成果反映出《规则》具有较强的可实施性

从反馈结果来看，大部分地区落实情况较好，细化结果也基本能反映各地资源本底条件和发展意愿。在86个提交细化结果的区县中，有34个重点生态功能区和农产品主产区县的细化方案符合县级主体功能的纵向传导要求，占所有细化区县的39.53%；有39个城市化地区县进行了乡镇细化，在《规则》中未对传导比例做要求；仅有13个县的细化结果不符合传导要求，占比15.12%。以河池、北海、钦州等城市为代表的农产品主产区和重点生态功能区的《规则》应用效果较好，基础因子和主导因素判定与细化结果基本一致。

4.3

试划反映出的问题及后续优化方向

4.3.1 县级主体功能的纵向传导是乡镇细化方案的审查关键

在试划方案中，突破《规则》的纵向传导比例约束成为最主要的问题，具体包括7个农产品主产区县和6个重点生态功能区县。由于部分县域内部本底差异较大，部分农产品主产区县和重点生态功能区县的试划方案中与县级主体功能定位一致的乡镇占比不足60%。此外，部分区县也存在细化了过多城市化地区乡镇且举证不充分的情况，导致个数占比超过30%，亦不符合纵向传导要求。

因此，在规划审批过程中一方面要加强对县级主体功能纵向传导的审查，但也要兼顾各地实际情况，对于部分县域内部差异较大或主导因子判别不能完全反映地方实际的情况，审慎探索“一事一议”的可能性。

4.3.2 部分城市化地区乡镇的细化不规范性较高，需重点加强审查力度

本次试划中，农产品主产区县和重点生态功能区县分别细化了75和58个城市化地区乡镇，但部分县（市、区）将县域重点镇、未纳入中心城区的乡镇细化为城市化地区，且缺少相应的举证材料支撑。试划方案中不符合《规则》要求且举证不规范的城市化地区乡镇共31个，占比23.3%，应在规划审批过程中加强对城市化地区乡镇举证材料规范性的审查。

4.3.3 需重新审视城市化地区乡镇细化必要性

由于部分位于中心城区边缘的市辖区或县级市仍存在大量农业农村地区及生态地区，按优先保障生态和粮食安全的细化方式会将城市化地区的大部分乡镇细化为重点生态功能区和农产品主产区。从细化结果看，有相当一部分城市化地区县（市、区）仍有细化农产品主产区和重点生态功能区乡镇的意愿，其细化方案的纵向传导力度偏弱，有相当一部分县级城市化地区细化的农产品主产区乡镇占比在40%~70%之间。

这会导致该地区既享受城市化地区土地指标倾斜配置等政策红利的同时，又享受重点生态功能区和农产品主产区的转移支付和相关补贴，而相关的补偿是为了弥补该地区要完成生态保护和耕地保任务而损失的部分土地发展权，这一定程度上违背了的政策设置初衷。在后续《规则》的完善过程中，为避免政策配套方向产生冲突，应首先明确城市化地区不再细化乡镇主体功能。

五、结论与讨论

主体功能区作为我国空间治理体系中具有基础性、战略性和约束性的重要空间治理手段，应在国土空间规划体系中充分发挥其行政区治理的作用，完善目前实施中暴露出的若干问题，通过更精细化的划定单元与政策配套，推动国土空间规划发挥更强的空间治理效能。

在主体功能区乡镇细化规则尚未明确的背景下，本文构建了与国土空间规划和治理体系相衔接的、全链条的主体功能区乡镇细化整体框架，制定了详细的细化规则，明确了县级与乡镇级、统一性与差异性、本底与实际三个在主体功能区乡镇细化过程中的重要关系。得益于广西壮族自治区自然资源厅的试划工作组织和各地市、县（市、区）的大力配合，使得本文能以广西14个地市、1020个乡镇的试划数据为重要支撑，进一步总结《规则》在细化主体和细化对象方面的优化完善方向，明确了在地市级和县级国土空间规划中的审查要点，为后续其他省区进行主体功能区乡镇细化提供了较为丰富的数据支持和经验参考，《规则》中有关纵向传导的核心内容也因此纳入了2024年1月1日实施的《主体功能区优化完善技术指南》。

部门简介

清华同衡总体发展研究和规划分院总体一所

总体一所是清华同衡最早成立的核心所之一，技术力量雄厚、专业配置全面，具备大型项目攻坚的综合集成优势，长期承担前沿和代表地区的省级、市级和热点片区规划设计及咨询项目，业务类型覆盖区域及城市战略规划、国土空间总体规划、产业和园区规划、详细规划、智库和部委科研课题、城市设计、城市更新等，长期跟踪科创、生态、“双碳”、低空经济等前沿领域。获得华夏科技进步奖、省级科技进步奖、IFLA AAPME国际卓越奖和国际荣誉奖，国家级及省级优秀城市规划设计奖等奖项近百项。

部门代表作：

法定规划（国土空间总体规划与详细规划）

广西壮族自治区国土空间规划

景德镇市国土空间总体规划

正定县国土空间总体规划

武夷山市国土空间总体规划

广西国土空间详细规划单元划定技术要点

巴彦淖尔市中心城区城镇开发边界内国土空间详细规划

正定县国土空间控制性详细规划

烟台市芝罘岛控制性详细规划及城市设计

战略规划与智库建设

广州面向2049的城市总体发展战略咨询