法检合力法治化实质性化解行政争议
典型案例：
邬某诉浙江省某县某街道办事处
拆迁管理行政强制案
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最高院指导案例 76 号
萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016 年 12 月 28 日发布）
关键词： 行政 / 行政协议 / 合同解释 / 司法审查 / 法律效力
【裁判要旨】
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。
【基本案情】
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司，住所地江西省萍乡市安源区后埠街万公塘。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：萍乡市国土资源局，住所地江西省萍乡市安源区公园北路。
法定代表人：彭济庆，该局局长。
再审申请人萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）因诉萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议一案，经一审、二审后，相关情况如下。
【案情梳理】
2004 年 1 月 13 日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经市国土局批准，在萍乡日报上刊登国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于 2004 年 1 月 30 日至 2004 年 2 月 12 日公开挂牌出让 TG-0403 号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积 23173.3 平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率 2.6，土地使用年限 50 年。亚鹏公司于 2006 年 2 月 12 日以投标竞拍方式，以人民币 768 万元取得该地块国有土地使用权，并于 2006 年 2 月 21 日与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状，土地使用权出让金每平方米 331.42 元，总额 768 万元。2006 年 3 月 2 日，市国土局向亚鹏公司颁发萍国用（2006）第 43750 号和萍国用（2006）第 43751 号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第 43750 号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积 8359 平方米；萍国用（2006）第 43751 号土地证地类为商住综合用地。亚鹏公司认为 “冷藏车间维持现状” 是维持冷藏库使用功能，并非维持地类性质，要求将萍国用（2006）第 43750 号土地证地类由 “工业” 更正为 “商住综合”；市国土局则认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且亚鹏公司按工业出让地缴纳土地使用权出让金，不同意更正。2012 年 7 月 30 日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出复函，明确该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间），暂时保留冷藏库使用功能，未经批准不得拆除。2013 年 2 月 21 日，市国土局书面答复亚鹏公司：同意冷藏车间用地土地用途由工业变更为商住；亚鹏公司应补交土地出让金 208.36 万元；调整后使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于 2013 年 3 月 10 日向法院提起行政诉讼，要求判令市国土局将萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上地类用途更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），撤销市国土局答复中补交土地出让金 208.36 万元的决定。
【裁判结果】
江西省萍乡市安源区人民法院于 2014 年 4 月 23 日作出（2014）安行初字第 6 号行政判决：一、市国土局在判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上 8359.1㎡的土地用途依法予以更正；二、撤销市国土局于 2013 年 2 月 21 日作出的答复中第二项补交土地出让金 208.36 万元的决定。宣判后，市国土局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于 2014 年 8 月 15 日作出 (2014) 萍行终字第 10 号行政判决：驳回上诉，维持原判。
【裁判理由】
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案中国有土地使用权出让合同即属此类。行政协议强调诚实信用、平等自愿，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加义务或单方变更解除。本案中，TG-0403 号地块出让时公布及合同约定的用途为 “商住综合用地，冷藏车间维持现状”，市国土局与亚鹏公司对该约定理解产生分歧。萍乡市规划局的复函确认该地块（含冷藏车间）用地性质为商住综合用地，该解释是其在职权范围内作出，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，无重大明显违法情形，具有法律效力，对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求更正土地用途具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司按约支付全部价款，市国土局要求其补交土地出让金缺乏事实和法律依据，且有违诚实信用原则。
（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）
案件
审理法院
江苏省扬州市某区人民法院
原告
韩某甲、韩某乙（陈某审理中撤回起诉）
被告
2024 年 7 月 16 日立案→9 月 5 日开庭→判决生效
时间线
扬州市生态科技新城杭集镇人民政府
法检合力法治化实质性化解行政争议
典型案例一
邬某诉浙江省某县某街道办事处
拆迁管理行政强制案
关键词：法检合力化解 / 起诉期限 / 抗诉 / 拆迁补偿
【基本案情】
邬某系浙江省某县某街道办事处(以下简称街道办)某村村民,1958年从他人处购买了本村55平方米的两间木结构瓦房,并领取土地房屋所有证。因子女长大,1986年经向某县人民政府提交建房用地审批申请,获准在本村他处另建79平方米的三间平屋。2013年至2015年期间,某县开展“三改一拆”专项行动,根据相关方案要求并经过统一排查,某村于2014年6月14日制作了《“一户多宅”清理名单公示》,规定农户自公示之日起七日内自行拆除或主动退出原宅后由村组织拆除,否则由街道办组织联合执法队依法拆除;同年6月23日又发布补充公告,告知该村正式拆除时间定于同年6月24日开始。邬某前述所购房屋被列入清理范围,后被统一安排拆除(当时具体时间、实施主体不明)。邬某依方案可得“一户多宅”清理补助款14457.60元,其一直未领。2018年8月,该村向某县国土资源局申请注销邬某等被拆农户房屋的土地房屋所有权证,该局于2018年9月张贴公告,公告内容为包括邬某在内的农户宅基地上的建筑物已被某村委会拆除。街道办于2021年2月根据邬某的信访件作出《信访事项处理意见书》,自认系涉案房屋拆除主体。2021年3月15日,邬某以街道办为被告提起行政诉讼,请求判决确认街道办将其合法房屋强制拆除的行为违法。
法院一审认为,根据行政诉讼法相关规定,公民应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起提起诉讼,但最长不得超过一年。因邬某对某村于2014年6月制作的《“一户多宅”清理名单公示》无异议,且该名单中载明未自行拆除的由街道办组织联合执法队依法拆除,可知其应当知晓具体的拆除主体,起诉期限从2015年房屋被拆除时起算,邬某于2021年起诉显已超期,据此裁定驳回其起诉。邬某上诉后,宁波市中级人民法院二审认为,某县国土资源局于2018年8月作出的公告表明涉案建筑物已被某村委会拆除。故推定邬某自公告时起应当知晓行为主体,其于2021年起诉超期,遂判决驳回上诉、维持原裁定。后邬某向浙江省高级人民法院申请再审未获支持,又向检察机关申请监督。
经浙江省三级检察机关联动审查,浙江省人民检察院于2024年5月向浙江省高级人民法院提出抗诉,认为二审法院仅凭国土部门张贴的公告推定邬某应当知晓拆除房屋的行为主体依据不足;且认定起诉超期错误,应以街道办作出《信访事项处理意见书》的时间作为起诉期限起算点,故请依法再审本案。
【合力化解】
浙江省高级人民法院于2024年6月作出提审裁定。再审期间,浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院围绕本案争议焦点进行庭前沟通。因邬某后建房屋面积较小,且由其子一家居住,邬某夫妇现无固定住所,借住在村居养老院,为不增加邬某的诉累,可围绕本案实质性诉求通过争议化解的方式保护其合法权益。通过法检积极联动,多次走访属地政府和邬某的暂住地,并共同约谈街道办主要负责人,厘清邬某夫妇多年起诉的症结在于其被拆房屋系合法建筑,两位老人年事已高却“老无所居”。经多次磋商,确定由街道办安排两人免费居住在村居养老院直至善终,使其晚年生活无忧。同年8月16日,双方达成和解,邬某自愿领取了提存长达十年的“一户多宅”清理补助款。邬某向法院申请撤诉,浙江省高级人民法院于同年9月14日裁定准许其撤回起诉,并撤销一、二审裁定。
【典型意义】
行政诉讼法及其司法解释规定的六个月、一年的起诉期限计算始点,应当从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为内容且知道或者应当知道该行为实施主体之日起计算。此规则已由最高人民法院于2024年8月发布的《关于正确确定行政强制拆除诉讼案件被告及起诉期限的批复》(法释〔2024〕8号)予以明确。对行政强制行为主体不明的,应当审慎推定相对人知道或应当知道行为内容及适格主体的时间点,避免案件因“超过起诉期限”进入“程序空转”;对于未进入实体审理的案件,人民检察院提出抗诉后,人民法院可以会同人民检察院聚焦当事人实质性诉求共同推进争议解决,避免案件反复进入诉讼程序。本案中,浙江省人民法院、浙江省人民检察院从实质性化解行政争议的理念出发,坚持以人为本、体恤民生,通过联合实地走访、共同约谈主管部门负责人等方式找准争议症结,督促政府部门在符合政策规定的前提下依法履职,保障当事人合法权益,切实解决群众烦心事。
京平拆迁律师
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