1938年9月，刚刚成立半年的晋察冀边区政府正式公布《征收救国公粮条例》，以解决令人头疼的粮食征集问题。此时，全面抗战已经持续了1年有余，八路军连续打破日寇对晋察冀边区的“八路围攻”和5次大规模“扫荡”，部队也迅速扩充，但后勤补给的压力也大到濒临崩溃，粮食补给断绝，战士们在冬天还穿着单衣作战。
仅边区政府可以征粮
此前，八路军只能在“救国会”“动委会”等半正规行政单位的协助下，号召社会各界捐款捐粮。1938年1月，边区临时行政委员会成立后，开始着手制定和实行统一的政策，将往日各自筹粮筹款，改为统筹统支制度。全边区一切脱离生产的工作人员，一律按供给制待遇；部队不得自行筹粮，由边区政府统一征收救国公粮，再统一供给。
由于边区内部实行“二五减租”，规定地主征收的地租从往日的至少一半，降至37.5%水平，广大佃农手中可支配的粮食数量多了起来；同时，由村民自行填报，再经村长、村中农工商会代表及闾邻组织代表等集体评议，将各家财产收入折算出“分数”，再根据分数大小决定需缴纳的钱粮数量，富裕的得分高，多缴；贫农雇农得分低，则少缴。
公粮征收后分散各村储存
此消彼长之下，广大农民群体的生活并没有因缴纳公粮受到影响，反而更加宽裕，抗战的积极性进一步提高。不过，八路军打的毕竟是敌后游击战，动辄数十、上百里机动，即使有粮食也无法随身大量携带；作战区域不是山区就是平原乡村，即便带着钱，也不能保证能够随时买到足量的粮食。
因此，边区所征收的救国公粮采取“分布式存储”策略，征收之后由各村分别保管，既减少了运输损耗，也使得根据地内部村村有存粮，在使用时凭相关票据或政府命令支用，就能确保八路军走到哪里都能填饱肚子。边区政府会根据部队数量与边区粮食收成来计算救国公粮征收总量，再向各个部队发放“三联军用粮票”。
三联票堵住贪污漏洞
这种粮票分回执、收据与缴查三联，三份联票同时生成，分别掌握在领粮、发粮、监管三方手中，每月汇总对账时必须三联数据完全一致方可销账，形成完整的闭环会计链。这种三联票堪称当时财政管理的一大创举，不仅堵住了贪污挪用的漏洞，更因其无法拆分流通，避免有人用粮票当作“硬通货”在民间私下流通，扰乱正常经济秩序。
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