【作者】陈海嵩（武汉大学环境法研究所教授、博士生导师，教育部“长江学者奖励计划”青年学者，北大法律信息网签约作者）；张高榕（武汉大学环境法研究所博士研究生）
【来源】北大法宝法学期刊库《河南财经政法大学学报》2025年第6期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。
内容提要：区域环境协同立法是落实《生态环境法典（草案）》中关于跨行政区协同保护和整体监管要求的重要工具。但实践中其存在规范协同松散、微观执行供给不足、利益协调机制失灵等问题，严重制约了跨区生态环境整体性治理的实现。从制度功能视角出发，区域环境协同立法唯有采取深度协同的治理范式才可实现跨区生态环境整体治理，适应国家治理现代化的需要。在此基础上，未来区域环境协同立法需采取紧密型协同立法模式，明确将地方政府纳入协同立法的主体范围，并建立长效性、制度化的利益沟通协调机制。
关键词：区域生态环境；区域环境协同立法；生态环境法典；整体治理
目次 一、区域环境协同立法：落实法典关于跨区整体监管要求以实现整体治理的立法工具 二、区域环境协同立法的系统性缺陷对跨区整体治理的阻碍 三、法典化背景下区域环境协同立法的应然治理范式 四、法典化背景下区域环境协同立法的优化进路 五、结语
当前，在我国区域一体化进程不断加速的大背景下，跨越行政区的生态环境问题日益突出，如流域污染、大气污染的跨区蔓延等。从立法角度来看，以各自行政区划为治理边界的传统生态环境立法模式已难以解决跨行政区划所带来的系统性挑战。针对这一问题，实践中我国京津冀、长三角等区域率先探索了跨行政区划性的环境协同立法。在顶层设计层面，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》[以下简称《生态环境法典（草案）》]第二十一条规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域生态环境联合保护协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的保护措施。”这一规定为区域环境协同立法的深度优化提供了方向指引。从制度协同的角度来看，区域环境协同立法正是落实《生态环境法典（草案）》中关于跨行政区协同保护和整体监管要求的重要制度工具，其制度设计及具体实施效果直接关乎跨区整体治理能否有效实现。
区域环境协同立法这一新型立法实践亦引起了我国学术界的关注。就现有研究成果来说，学者们多集中于对我国某一区域的环境协同立法实践进行个案研究。个案研究虽揭示了区域环境协同立法在某一区域的具体实施情况，但研究视野存在局限性，难以形成系统性的理论框架。部分学者虽在一定程度上开展了整体性研究，但却未考虑生态环境法典编纂立法趋势下，对区域环境协同立法理论范式的探究。本文拟立足于生态环境法典编纂这一大背景，对区域环境协同立法的实践问题、应然理论范式进行探究，在此基础上对于未来应如何优化进行具体设计，以期为加快形成具有中国特色的区域环境协同立法制度体系建言献策。
一
区域环境协同立法：落实法典关于跨区整体监管要求以实现整体治理的立法工具
区域环境协同立法是以整体性治理为“灵魂”，通过在环境标准、监管措施、法律责任等关键内容上形成高度统一，以克服行政区划壁垒、实现区域生态环境整体治理。《生态环境法典（草案）》第二十一条的规定直接指向了统一关键监管措施下的区域整体治理目标，同时，区域协同立法在统一环境标准、责任等方面的制度追求高度契合并有效回应了《生态环境法典（草案）》中的具体需要-通过整体监管以实现区域整体治理，二者之间形成了显著的“需求一供给”耦合关系。
（一）《生态环境法典（草案）》中关于跨区整体监管的规定
《生态环境法典（草案）》第二十一条实质上是对传统行政区划分割治理模式下的“碎片化”治理困境的整体性回应，即区域生态环境要素的流动性、生态系统的完整性与行政管辖的属地化之间存在结构性矛盾，这种矛盾在流域污染、大气污染等跨域环境问题中尤为突出。传统“各扫门前雪”式的属地化治理不仅难以应对上述问题，还可能因地方监管措施不一、环境标准差异而加剧治理困局，如导致地区生态环境风险不断外溢等。而《生态环境法典（草案）》第二十一条正是为解决上述核心矛盾而设计的，其深层意涵如下：第一，重构治理单元，即超越单一行政区的边界限制，将区域作为一 个整体治理单元；第二，重塑规制标准，即实施“统一标准”，旨在消除区域内因标准差异导致的治理割裂；第三，整合监控体系，以此来打破信息孤岛，为科学决策以及提高执法精确度等提供依据：第四，统一保护措施，以此来克服因“条块”职能分割导致的监管碎片化，确保在污染防控、生态修复等关键环节中采取协调一致的行动，实现治理效能的聚合。上述制度化设计有助于解决传统生态环境治理模式下的生态治理“碎片化”困境，促进权力配置从行政分权走向协同共治，实现区域生态环境治理理念及实践上的根本转变，即从属地治理转向区域整体治理。
（二）区域环境协同立法对于区域整体治理的追求
就我国京津冀、长三角等主要区域所开展的环境协同立法实践来说，无论是区域大气污染防治还是区域水污染治理、水生态保护等，均是区域各方立法主体共同参与、协同制定相关规范条款。从立法层面审视，区域环境协同立法正是将区域生态环境视为一 个不可分割的整体性治理对象来设计相关规范条款。根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八十三条《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第十条第三款及第四十九条第三款的规定，并结合协同立法实践来看，区域环境协同立法的核心追求在于制度化地实现整体性治理，即以整体性治理理念为指引，强调环境立法应当尊重生态环境“天生”具有的整体系统性“基因”，以协同的形式来应对区域生态环境整体性特质与行政区划分割性之间的内在矛盾，从而避免治理的碎片化。因此，对区域生态环境进行整体性保护是区域环境协同立法的核心价值追求，而有效化解上述结构性矛盾并真正实现这一核心追求，必须在制度设计上深度契合区域生态环境的系统整体性“基因”，即在区域环境标准、监管措施、法律责任等方面实现高度统一。
（三）法典中关于跨区整体监管要求与区域环境协同立法间的“需求一供给”关系
《生态环境法典（草案）》第二十一条明确要求建立跨区域生态环境联合保护协调机制，实施统一规划、统一标准、统一监测、统一保护的措施，这些规定实际上是通过高度统一的整体性监管体制以实现区域整体治理，而这一要求需具体的制度工具来加以落实。上文已述，区域环境协同立法的开展必须立足于区域生态环境的整体性特质，在区域环境标准、法律责任等方面做到高度统一。由此可知，其对于整体性治理的追求高度契合《生态环境法典（草案）》中关于跨区生态环境整体治理的具体要求。换言之，区域环境协同立法是落实法典中关于跨区整体监管要求以实现整体治理的关键立法工具，二者之间是“需求一供给”的高度耦合关系。
具体而言，在需求侧，法典中关于跨行政区统一整体监管的具体需求体现为重构治理单元、再造规制标准、统一关键监督保护措施（如统一监测）等，但由于这些均为原则性规定，尚需具体的制度加以跟进落实。而区域环境协同立法对此发挥了关键性作用，即在供给侧，其从区域生态环境的整体性治理出发，以环境标准的规范协同来消解标准间的冲突问题，以监督保护措施的高度协同来破除碎片化管控、实现跨域治理效能聚合等。以统一区域环境标准为例，其既是实现跨区联动执法的基础，也是区域公平司法的前提，还可避免传统地方立法中出现因地方排污标准不一所带来的“污染洼地”；再如关键保护措施的协同一致，其有助于克服传统以行政区域为治理单位的碎片化管控痼疾，弥合传统生态环境治理体系中的“条块”分割，破解地区间监管措施不一、信息断裂等问题，从而强化对具有跨域性、外溢性特征的地区生态环境风险的共同应对能力。
总之，区域环境协同立法在统一区域环境标准、监管保护措施、强化区域环境责任等方面发挥的核心制度功效，实质上是对《生态环境法典（草案）》第二十一条所提出的要求进行直接、有效且精准的制度化回应和落实，二者之间是“需求一供给”的高度耦合关系。
二
区域环境协同立法的系统性缺陷对跨区整体治理的阻碍
虽然区域环境协同立法是落实《生态环境法典（草案）》中关于跨行政区整体监管要求以实现整体治理的关键工具，但我国当前开展的区域环境协同立法实践以及相关制度的系统性缺陷严重阻碍了跨行政区整体治理的实现。
（一）规范协同松散化导致跨区整体治理乏力
在区域一体化进程中，我国的主要区域虽然广泛开展了区域环境协同立法实践，但多数协同立法成果难以实现跨区整体监管，原因在于现行区域环境协同立法存在规范文本协同程度低、规则体系松散等问题。
第一，从宏观层面来看，治理规则松散化供给下的“规范网”难以承载整体性治理。具体来说，我国京津冀区域和长三角区域长期开展区域环境协同立法，近年来川渝等区域也部分开展了区域环境协同立法实践，但上述立法实践在关键制度要素上均存在覆盖面不一、深度不够的问题。例如，在京津冀大气污染防治协同立法中，北京仅侧重重大污染通报和技术共享，却缺失定期协商、联合溯源等深度协作机制，即与河北、天津的协同力度明显不够。长三角大气污染防治协同立法中也存在类似问题。在川渝嘉陵江协同立法保护中，四川涵盖了水、土壤、固体废物污染等，重庆则仅聚焦水生态，导致“流域治理”背离了应当以流域这一复杂社会生态系统为治理单元的初衷。上述松散化的规范协同使得区域环境协同立法所构建的规则体系难以支撑区域生态环境的整体性保护。
第二，从微观层面来看，不同地区规则标准的差异化极易导致“污染洼地”与集体行动困境，主要表现为核心环境标准及执法尺度（如处罚裁量基准）在协同区域内未能统一。在京津冀区域，针对企业篡改或者伪造大气污染防治领域监测数据的行为，天津市的处罚幅度从十万到一百万元不等；河北省的处罚幅度则以两万元为起点，最高罚款为二十万元。除此之外，这一区域在超标排放污染物等行为的处罚梯度上也存在显著差异。在长三角区域，其关于大气污染防治领域的协同立法不仅在处罚标准、规制污染行为等方面存在差异，而且有权处罚的部门级别亦各不相同。比如对于秸秆焚烧等行为的规制，上海市、江苏省、浙江省采取全面禁止的方式，而安徽省采取的却是划定区域禁止的方式。概言之，一方面，不同地区在环境执法标准等方面的差异客观上导致了差异化的“规制梯度”，为市场主体创造了“套利”空间。实践中，污染企业往往倾向于向处罚力度较低的地区转移，由此便极易形成“污染洼地”。另一方面，执法尺度的不统一也必然造成“同事不同罚”以及跨区联合执法困难的问题，最终的结果便是加剧区域集体行动困境。
（二）政府规章协同缺位导致微观执行供给严重不足
我国区域环境协同立法面临的另一 个核心瓶颈在于地方政府规章协同被排除在法定框架之外，导致微观执行供给严重不足。依据《立法法》第八十三条、《地方组织法》第十条第三款及第四十九条第三款的规定可知，目前仅地方人大及其常委会被赋予制定协同性地方性法规的立法权，这样的立法设计直接造成了微观执行层面的规范供给缺位。规章层面的协同立法权缺失意味着在区域生态环境治理中连接宏观法规与具体执法行动的关键环节，即统一、可操作的执行性规则供给缺失，失去了制度化的协同路径。面对地方政府环境规章协同缺位的现实困境，实践中普遍采取的替代方案是依赖政府间的合作协议及“红头文件”。然而，这些非正式安排存在显著的结构性缺陷，非但无法弥补不足，反而滋生了新的问题。
第一，利益冲突下的执行“脆弱性”。政府间的合作协议与“红头文件”的实施深度受制于地方财政、人事等行政资源，而区域生态环境治理的长期目标与地方短期发展诉求（如短期财政收入的增加）之间存在根本性张力，故当政府间合作协议的相关环保承诺与本地经济发展利益发生冲突时，由于地方政府对财政及人事等行政资源具有实质控制权，理性选择机制往往会驱使地区主体优先满足本行政区的即时需求。并且在现有考核体系下，相较于区域生态环境保护来说，经济增长等指标的政绩显示度往往更加引人注目，这样的激励结构便可能会导致地方政府将环境领域的合作协议及“红头文件”中的具体承诺置于次要层级，最终导致这些环保承诺在实践层面呈现出极强的执行“脆弱性”。
第二，稳定性受制于“人治”因素。其一，政府层面的领导更替可能会引发生态环境领域的合作协议及“红头文件”的实施中断。我国地方党政领导干部（如省、市、县的行政首长）平均任期往往不超过五年，多为所谓的“三年之政”，而生态环境领域的政府间合作协议及“红头文件”的项目周期大多超过了三年，继任者可能由于施政理念等差异常采取“新官重起炉灶”策略，由此便削弱了政府间的合作协议及“红头文件”的执行资源投入等。其二，政府间的合作协议及“红头文件”的落实效果往往直接受制于地方领导的个人重视程度，亦即地方领导的注意力会直接影响相关合作协议及文件的执行。具体来说，地方政府需同时应对经济增长、民生保障等多重目标，行政首长的注意力成为最稀缺的资源。笔者在河南、湖北等多个省市调研中发现，在经济下行压力、民生保障任务等多重因素影响下，生态环境领域的长期性协同事务在行政首长注意力“竞争”中便会受到明显挤压，此时该事务的具体落实便会受到影响，比如可能从早期的常委会督导、多部门协同到仅维持最低限度的人员配置等。而上述因素的叠加使得生态环境领域的政府间的合作协议及“红头文件”的实施效果缺乏稳定性。
总之，将地方政府规章协同长期排除在法定协同立法框架之外，迫使实践诉诸非正式性替代方案，非但无法弥合治理缺陷，反而加剧了微观执行环节进一步碎片化的风险，导致《生态环境法典（草案）》中关于跨区整体监管要求在微观执行层面难以落实。
（三）利益沟通协调机制载体虚置、主体单一与整合缺位引致共识系统失灵
区域生态环境治理相比其他领域治理实践的一个显著的特点在于，生态环境保护成本承担与效益享有上存在错配矛盾，导致其在利益结构上存在明显的非对称性，故实践中开展区域环境协同立法时往往面临着非对称性利益结构下“零和博弈”的现实困境。因此，构建高质量的利益沟通协调机制来化解地区间的利益冲突、凝聚集体共识尤为必要。然而，实践中其在制度化建设上仍存在显著短板。
第一，利益沟通协调载体虚置化导致难以发挥其实质协调功能。在实践中，我国多数地方采用地方人大立法联席会的形式来开展区域环境协同立法，其中的重大利益沟通协调便是通过地方人大立法联席会这一载体来进行，如京津冀区域。然而，地方人大立法联席会的地位模糊性、运行规则缺失性、组织保障薄弱性缺陷导致了其实质协调功能难以有效发挥。首先，地位模糊。实践中我国地方人大立法联席会的设置主要分为两种：一是由地方人大以“框架协议”等形式确立；二是无“框架协议”背书，仅为了某一环境协同立法事项而被临时性组建。显然，这样的“非法定性机构”会导致其形成的共识性文件具有“软法”性质，只能依靠各个地方成员自觉执行。其次，运行规则缺失。实践中的地方人大立法联席会除了京津冀等区域外，多数区域立法联席会在议事流程以及公开透明机制（如会议记录是否公开）等基础性运行规则上均无明确规定，而此类规则真空很容易导致联席会成为“清谈会”。最后，组织保障薄弱。其主要表现为机构虚体化、财政无保障等，如多数联席会无常设性机构。上述缺陷会导致该载体的实质协调功能难以发挥，无法有效应对环境协同立法中的复杂利益博弈。
第二，利益沟通协调的参与主体单一化导致协同规范的民意基础薄弱。具体来说，实践中的利益沟通协调过程大多高度封闭于立法机关内部，公众、企业、环保组织等相关主体则被“系统性”排除在外。然而，公众的生态权益以及企业的排污治污与区域环境协同立法直接相关，故其具体诉求天然地应当被“嵌入”区域环境协同立法的目标之中。显然，目前把直接利害关系方“系统性”排除在外的做法不仅会导致区域环境协同立法规范的民意基础薄弱，还可能会使其立法目标偏离真实的公众需求，甚至可能削弱未来区域环境协同立法规范具体执行的社会基础。
第三，利益沟通协调的具体整合主体欠缺明确规定，难以破解利益僵局。如有学者所言，区域内不同立法主体在政治地位、经济体量、发展目标、资源分布等方面的差异导致各方的立法需求不同，进而在协同立法中不可避免地产生利益冲突，如一方可能追求短期经济利益，而另一方更注重环境保护。在此背景下，一个关键性问题愈发凸显：当区域内不同地方之间因上述差异而产生难以调和的矛盾时，究竟应该由谁来负责主导协调以破解利益僵局？概言之，在顶层设计层面缺乏一 个“整合主体”或“协调中枢”来解决区域环境协同立法中的深层次利益僵局。
综上，利益沟通协调机制的制度化建设不足的根源在于载体虚置化、主体单一化及整合机制空洞化，其极易使立法联席会沦为“议事花瓶”，进而导致区域生态环境整体治理的共识构建系统失灵。
三
法典化背景下区域环境协同立法的应然治理范式
上文已述，区域环境协同立法的困境导致了其难以落实《生态环境法典（草案）》中关于跨区整体监管的要求。那么，区域环境协同立法应为何种“形态”？或者说何种范式的区域环境协同立法才可以落实这一要求？
就传统“属地化”行政区划治理来说，其“个体主义”方法论窠臼正是导致地方保护主义盛行与治理碎片化问题的根源，区域环境协同立法正是为打破“个体主义”下的“属地化”治理而在立法层面所进行的实践探索。从理论层面来看，系统论与协同论正是破解“个体主义”治理挑战的关键理论，区域环境协同立法的出现及开展也根源于系统论及协同论的理论“土壤”之中。系统论和协同论既为区域环境协同立法的产生提供了根本性的理论支撑，也为其应然实践方向提供了方法论指导。从制度功能视角出发，以系统论及协同论来审视区域环境协同立法，欲有效实现法典中关于跨区整体监管的要求，在治理范式的具体定位上应当采取深度协同的治理范式，即“广协同”加“强协同”的治理范式。在功能范围上，地方性法规的协同和地方政府规章的协同均应被囊括其中，即“广协同”；在功能强度上，应当形成高度制度化、富有约束力的协同成果，从而促使“1+1＞2”的整体效能跃升，即“强协同”。
（一）系统论与协同论的理论适配性证成
1.系统论下的生态规律解析与环境立法转化。系统论是关于系统的专门理论和科学，其以系统运动变化的规律和属性作为研究对象。路德维希·冯·贝塔朗菲是现代系统论的鼻祖，其强调系统是处于相互联系中的、与环境发生关系的各个组成成分的总体，应当把相关机体等当作一个整体和系统来考察。系统理论的出现和成熟为全面分析理解复杂系统的结构、功能等提供了科学的理论依据及方法论支撑。系统论作为公认的揭示复杂系统规律的科学理论，以其为指导有助于完整全面“解析”区域生态环境这一复杂系统。环境领域立法相比于其他领域立法最为显著的特点在于，其需要识别自然生态规律，然后赋予其法律化表达。具体到区域环境协同立法，作为环境立法在跨区域治理层面的具体实践，其规范及制度设计的根本依据在于对区域生态环境系统的生态规律的深刻把握，而系统论对复杂系统的强大“解析”能力使其天然成了构建区域环境协同立法科学基础的核心理论工具。概言之，正是基于系统论对区域生态环境系统的强大“解析”能力，使得其成为指导区域环境协同立法实践不可或缺的理论根基。
2.协同论与区域环境协同立法从“分”到“合”的契合性。协同论肇始于20世纪70年代，该理论是由赫尔曼·哈肯创立。协同论研究的核心是系统中大量子系统如何通过相互作用在宏观尺度上形成有序结构，其核心概念原理包括序参量、支配原理等。就区域生态环境而言，其本身是一个典型的复杂系统，由分属不同行政区的多个经济社会复合子系统构成。如上文所言，区域生态环境治理中存在利益非对称性矛盾，导致这些子系统在区域环境治理上往往存在矛盾冲突，而矛盾冲突的持续深化最终会导致整体的区域生态环境治理陷入无序甚至恶化状态。协同论的序参量、支配原理等核心内容正是研究如何让多个子系统从“多”产生“一”、从“分”走向“合”的理论，即从混乱无序到协同有序。对于区域环境协同立法而言，其核心目的就是促使分属不同行政主体的“多”（子系统）围绕共同的环境目标“协同”起来，形成“一”个有效的区域治理规则体系与行动框架，这恰好与协同论的研究内容具有极强的契合度。总之，协同论所追求的实现子系统从混乱无序到协同有序的目的与区域环境协同立法的具体任务——化解区域内不同地区主体间的矛盾冲突、构建统一规则体系-具有高度一致性，其核心机制（序参量、支配原理等）恰好为区域环境协同立法的科学设计提供了理论“抓手”。
（二）系统论下“广协同”范式的制度供给逻辑
上文已述，系统论对复杂系统的强大“解析”能力使其天然成为构建区域环境协同立法的核心理论工具。从系统论的视角来观察，研究相关事物以及具体规律时应当采取以下四种思维方法。一是整体性思维方法。凡是系统均具有整体属性、整体结构、整体功能等，故从整体上认识和处理问题是系统论的基本思维方法，而揭示系统的整体性也是系统论研究和解释相关复杂性的出发点。二是关联性思维。系统论的关联性思维着重强调系统内部各要素之间的关联，即一个系统的不同元素之间应按照一定的方式相互联系、相互作用，不存在与其他元素无任何关联的孤立元素。三是有序性思维。系统作为一个整体，其各个要素的构成及其关联运动不是杂乱无章的，而是存在一定秩序的。四是动态性思维。系统并非孤立、静止的，而是可发展、转化的，其具体发展、转化要适应整体大环境的动态变化过程。以系统论上述思维方法来审视区域生态环境这一复杂系统及其治理规则的系统性再造（即区域环境协同立法），同时涵盖地方性法规协同与地方政府规章协同，是最理想的选择。
1.整体性思维“驱动”立法层级完整。在整体性思维下，区域生态环境本身是一个整体性系统，这一系统内相互联系的各部分有机组成了复杂的区域生态系统，其整体性特性决定了任何局部的治理失效都将影响到区域整体生态功能的发挥。对于区域环境协同立法来说，只有通过“地方性法规协同+地方政府规章协同”构建起层级完整的规则体系，才可以有效避免因规范供给不足而可能导致的局部治理失效。其原因在于，仅依靠地方性法规协同虽能确立宏观目标，但由于缺乏明确具体的执行细则、程序等，将会导致执行环节“断链”。若仅有地方政府规章协同，则权威性不足、治理根基不稳。而“广协同”覆盖了地方性法规与地方政府规章，构建了从价值目标到执行细则的完整制度链条，使治理系统的各个层级和环节均获得稳定的规范支撑，避免了因某一层级立法协同缺位造成制度“短板”，确保规则体系能真正覆盖并支撑起整个区域生态环境治理的全过程。
2.关联性思维“赋能”规则耦合协同。以关联性思维来审视区域生态环境系统，其系统内各个生态要素具有典型的跨介质关联性，如污染物在土壤、大气介质间迁移，而这种特性决定了开展区域环境协同立法必须致力于规则体系的高度协同，以避免因规范冲突形成“摩擦点”。而协同地方性法规与非协同规章（或反之）之间极易产生规则冲突、标准差异。例如，协同地方性法规设定统一流域排放标准，但若各地规章在执行主体、处罚标准上各行其是，协同效果便会大打折扣，进而影响到区域整体性治理。而“广协同”制度供给通过地方性法规与规章的耦合设计便可实现规则的有机统一，如通过法规设定区域环境核心标准与规章细化执行程序（如跨省联合执法程序）的有机统一，紧密关联上下层级规范，确保下位执行细则严格受上位规范的框架约束，上位规范的原则精神可以被下位执行细则有效吸收落实，进而实现规则体系内部的高度协同。
3.有序性思维下的治理传导。以有序性思维来审视区域生态环境系统及其管理，其具有“宏观、中观、微观”的层级嵌套结构。基于此，区域环境协同立法这一制度系统在治理目标上的传导作用就尤为关键，如中央“框架性立法”设定战略目标，地方性法规协同省际标准，地方政府联合制定环境规章以落地操作细则。“广协同”的范式定位可以促使制度系统有效地完成治理传导，从而弥合因规章协同缺位所导致的执行断层。
4.动态性思维下的制度适应能力。区域生态环境系统并非“一成不变”，而是处在“变动不居”之中，故区域生态环境治理既需要稳定性规范来引导长期行为，也需要兼具灵活性以应对区域生态系统的动态变化。地方性法规以其严格的审议程序所提供的高度稳定性规范是长期治理框架的基石，地方政府规章则依托行政资源及效率优势高效制定环境技术细则、灵活调整相关管理措施等。概言之，“广协同”将地方性法规的“刚性”框架与规章的“柔性”执行有机结合，既保障了环境核心规则的跨区域统一性和长期稳定性，又赋予区域治理系统在微观执行层面必要的灵活性和时效性，能够有效回应区域生态治理的即时需求。
综上所述，以系统论为视角，唯有立足于“广协同”的功能定位，才能构建起一个层次完整、刚柔相济的立法系统，使之与区域生态环境治理系统相匹配，破解“单协同”模式下因规范层级断裂或规则冲突导致的治理碎片化困境，为区域生态环境的整体性保护提供坚实的规范基石。
（三）协同论下“强协同”范式的生成机制
上文已述，协同论追求的实现子系统从无序到协同有序的目的与区域环境协同立法的具体任务具有高度的一致性。协同论的核心原理是：系统内大量子系统的相互作用可通过非线性机制产生合作效应，最终在宏观尺度上形成稳定有序的自组织结构，这一过程的关键驱动力在于“序参量”。这些“慢变量”由子系统的集体行为所“役使”，又反过来支配着子系统的运行模式，引导整个系统趋向特定的稳定态。具体而言，其应当发挥以下积极作用：一是预防消减冲突，即通过相互的协同来消除冲突的发生和影响：二是形成协同效应，即两种或者两种以上的成分或要素相加，所产生的作用大于各组成部分单独应用时所产生作用的总和，即所谓的“1+1＞2”效应。
从协同论视角分析区域生态环境治理这一复杂系统，其子系统可视为区域内各地方行政单元及其治理体系（比如立法）。而区域环境协同立法面临非对称性利益结构的困境，这使得区域内各地区“天然”存在“搭便车”（享受生态效益却不承担成本）和“逐底竞争”（为局部经济利益放松环保标准）的“强烈动机”。在此情况下，协作程度较低的“弱协同”注定是脆弱且低效的，极易陷入“奥尔森困境”—个体理性（追求本地利益最大化）导致集体非理性（区域生态环境整体恶化），而“搭便车”“逐底竞争”等“无序”问题如同子系统间的相互掣肘，使区域生态环境系统深陷高熵的混沌状态，难以形成有效的区域生态治理秩序。
欲破解“搭便车”等“无序”问题，关键在于引入并强化能够“役使”地方行为的“序参量”，而在区域环境协同立法语境下，“序参量”正是通过“强协同”立法构建的具有高度约束力的统一制度规则体系，其作用机理在于以下两个方面。一是役使原理与行为规整。即“强协同”通过创制具有强制力的、统一的核心环境标准、监管规则、执行程序等，实质上为区域内各行政单元设定了共同的、刚性的行为边界和目标函数。这些规则如同强大的“序参量”，超越地方分散的、短视的利益考量，迫使各子系统调整自身行为模式，服从于区域生态整体利益最大化的宏观秩序目标，最终有助于抑制“逐底竞争”的动机，消除利用规则差异进行“区位套利”的空间等。二是催化协同效应与效能跃升。当统一、刚性的规则体系成功“役使”地方行为，子系统间的冲突与摩擦将显著减少，合作与协同将成为主导模式。其直接结果便是“协同效应”的“爆发”，比如跨区污染联防联控效率大幅提升（避免各自为战、重复投入）、执法威慑力增强、生态环境标准执行成本因规模效应而降低等，这些正是“1+1＞2”的集体效能跃升。
总之，系统论揭示了区域生态环境系统的生态规律特质对“广协同”（层级完整、无短板覆盖）的制度需求，协同论则从系统演化的动力学层面说明了尖锐的非对称性利益结构对“强协同”（约束刚性、形成支配性序参量）作为核心动力机制的刚性要求，二者共同构成了区域环境协同立法深度协同治理范式的坚实理论基础。这一治理范式旨在通过构建具有高度系统性（覆盖治理全链条）和制度刚性（形成支配性序参量）的协同规范体系，彻底打破传统“属地化”治理的制度壁垒，最终实现从“行政区治理”转向“区域生态整体治理”。
四
法典化背景下区域环境协同立法的优化进路
（一）立法模式转型：从松散型协同走向紧密型协同
1.紧密型协同立法与松散型协同立法的引入与区分。笼统来讲，以协同立法实践过程中的联系是否紧密为标准，可以将区域环境协同立法分为紧密型协同立法与松散型协同立法。目前学界对于二者的界定与区分并未形成一致意见，存在标准泛化（如以立法项目的重要程度、立法信息的交流等作为标准）且混淆了立法辅助活动与立法权行使的本质差异的问题。鉴于既有分类标准在理论自洽性与实践指导性上的局限，本文主张应当回归立法权的规范创制这一本质来重构类型化基准，即立法是创设一般性规范的行为，具体到协同立法，其核心是协同创设区域一般性规范的行为，最直接地体现为协同行为直接作用于规范的生成（如标准统一、责任配置等），最终具体化为规范文本创制过程中的协同。故笔者认为，紧密型与松散型的根本分野可通过规范文本的协同程度来加以区分，前者规范文本的协同程度高，后者规范文本的协同程度低。
2.区域环境协同立法适宜采取紧密型协同立法。只有采取紧密型协同立法才可以实现区域环境协同立法深度协同的治理范式。其核心机理在于，紧密型协同可以“生成”刚性制度序参量，而刚性制度序参量能避免松散型协同的制度性失效。如上文所述，协同论揭示了系统从无序走向有序需依赖支配性序参量对子系统的“役使”。而在区域环境治理系统中，松散型协同极易出现差异化下的“碎片化”规定，比如上文论述的长三角等区域在大气污染防治领域开展的协同立法，其普遍的缺点在于规范文本协同程度较为“松散”，各地对共同事项的协同程度规定不一致，在协作内容与机制上存在差异化与立法空白，在污染来源、法律责任、执法主体层面也缺乏统一。概言之，松散型协同下形成的弱约束规则毫无疑问是无法有效“役使”地方行为的，亦会导致子系统（地方行政单元）陷入“无序”状态。而紧密型协同则可通过规范文本的高度协同来实现规则刚性化、执行刚性化（联合执法机制形成）等，其生成强大的制度序参量集群可通过相互作用，持续役使区域内各个地方行为持续保护“区域生态利益”，驱动系统从“碎片化”治理向区域生态整体治理的有序跃迁。
3.开展紧密型区域环境协同立法的“关键要点”。在实践中，紧密型区域环境协同立法的制度化运作框架尚缺乏清晰、统一的“标准范式”，而实现区域环境规范高度协同的核心是规范文本的高度协同。基于这一核心目标导向.紧密型区域环境协同立法在实践中应着力突破以下两个关键要点。
其一，构建体系化、长效化的区域环境协同立法工作机制。此机制可依据《立法法》第八十三条第二款关于协同立法的精神与授权来加以建立，其核心功能在于为跨行政区划的立法主体搭建制度化的互动平台，通过该平台，各方能够进行常态化的工作经验互换与信息即时共享（如污染源数据、治理技术动态、执法难点），共享立法技术与知识资源（如条款设计经验），并对具体的区域关键性环境立法议题（如跨境污染联防联治、标准统一）进行高效会商与协调，从而系统性地提升立法工作的效率、精准度和最终法案的协同质量。机制化建设的核心在于共同设立一个拥有实质职能的常设性工作机构，其具体建构需协同各方细致商定运行规则（如议事程序），合理配置人员组成（可吸纳立法机关、行政机关、专家代表并明确权限等），以及妥善安排经费来源与支出管理制度等。
其二，推动立法全链条、多环节的深度融合协同。紧密型协同不仅要求机构层面支撑，更需深入到立法的准备、起草、论证、修改、审议乃至后续评估等全生命周期的关键环节中来协同推进，即在准备阶段可实施联合调研、区域风险评估及立项协同论证；起草阶段组建跨区域联合起草专班，共同拟订文本框架与核心条款：论证阶段组织覆盖全区域的联合论证会、听证会等；关键的修改与审议阶段则需建立高度协同的程序安排，如同步审议机制，即要求各成员在规定时间内完成各自立法程序的审议，当然未来也可探索联合审议机制，确保各环节信息对称、步调协调。这种深度的全流程协同有利于持续强化区域内各主体协同解决跨区复杂环境问题的意愿以及提升集体行动的能力，进而有助于构建高度协同化的区域环境规范体系，最终为区域生态环境整体治理提供坚实的法治保障。
（二）主体结构优化：将地方政府纳入环境协同立法的主体范围
1.地方政府环境规章协同的治理“赋能”。地方政府环境规章协同所带来的效果有助于跨区整体治理在微观层面的落实，避免微观治理的碎片化。具体而言：第一，在系统论整体性与关联性思维下，区域环境协同立法应当是层级完整且耦合协同的，故赋予地方政府规章协同制定权，可通过“刚性”嵌套结构实现子系统功能耦合，保障区域生态治理系统的整体效能输出：第二，系统论的有序性要求治理规则完成治理传导，即不能在执行层断层。相较于政府间的合作协议或“红头文件”，地方政府环境规章的制定程序更加规范、法定效力也较为明确，因此其在稳定性、强制力等方面都显著优于政府间的合作协议及“红头文件”，可以有效地抵御领导意志的干扰，这便从源头上规避了“红头文件”的“随意性”问题，即通过程序刚性消解“熵增”。而动态性思维下所要求的治理规则具备动态适应性，由于相较于权力机关的委员会制，政府实行首长负责制具有更多的灵活性和快捷性，故可以较为快速地应对跨行政区域生态环境污染事件，提升区域生态环境治理的时效性。
2.具体纳入路径。将地方政府纳入区域环境协同立法主体范围主要有两条路径：其一是通过修订《立法法》和《地方组织法》来实现：其二是通过全国人大常委会的法律解释来将其纳入，具体依据为《立法法》第四十八条。对于第一条路径来说，由于其需要经过全国人大或者人大常委会的审议，修订程序复杂且冗长，难以做到及时回应。而相比较来说，由全国人大常委会通过法律解释将其纳入的路径无须启动复杂的修法程序，可在降低立法成本的同时，短期内回应实践需求，因此适宜采纳这一路径。具体而言，全国人大常委会依托《立法法》第四十八条第一款的规定，可针对《地方组织法》第八十条第一款中的政府“建立跨行政区划的区域协同发展工作机制”进行具体的法律解释，即“地方政府的区域协同发展工作机制包含政府规章制定权在内的协同立法职能”。
3.完善协同规章制定的考核驱动机制。基于“路径依赖”理论以及实践中地方政府规章逐渐“休眠”的背景，政府间的合作协议以及“红头文件”代替政府规章层面的环境协同现象短期内较难发生大的改变。对此，笔者认为有必要在考核层面做出针对性设计，以此来激发地方政府开展环境规章层面协同的积极性。笔者通过在河南、湖北、湖南等省份的调研发现，自2018年以来，生态环境领域的污染防治攻坚战成效已成为考评地方政府生态环境治理效果好坏的核心考评机制。故可以把地方政府规章层面的协同纳入污染防治攻坚战成效考核之中。具体而言，污染防治攻坚战成效的重要考核内容之一是“生态环境保护立法和监督情况”，当前主要聚焦于省市级人大及其常委会的立法与监督效能，然而，地方政府规章因其执行直接性特征，在区域生态环境治理中往往能发挥更直接的“指引”作用。因此，笔者建议增设以下量化指标：一是“政府规章协同立法项目完成率”，即在具体考核周期内跨区域环境协同规章的实际制定比例：二是“协同规章领域覆盖率”，即按水、土壤等核心领域统计已出台规章的覆盖情况。
（三）构建制度化利益沟通协调机制：载体、主体与规则的协同“再造”
以往的《立法法》《地方组织法》等并未规定地方立法时的沟通协调机制，但是区域环境协同立法与以往的地方环境立法不同，其开展需要不同地区在立法职权等方面进行横向联合，对于区域内的其他地方往往会产生影响。针对这一情况，2023年3月修订的《立法法》也做出了回应，其第八十三条第二款明确规定了省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。这一条款为建立长效的区域环境协同立法利益沟通协调机制提供了规范上的支撑。
建立长效的区域环境协同立法利益沟通协调机制必须辅之以必要的载体。笔者认为可以以区域环境协同立法实践中建立起来的地方人大立法联席会作为沟通协商的具体载体，理由如下。一方面，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，是中央从建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标出发，在新的历史起点上发挥立法引领、推动和保障作用中提出的一项重要制度要求。因此，对于区域环境协同立法中的利益沟通协调亦应当是人大居于主导地位。另一方面，京津冀区域以及长三角区域在将地方人大立法联席会作为载体方面取得了一些实践成果，证明了该沟通协调载体的可行性。而解决区域环境协同立法面临的非对称性利益结构等问题，需要构建制度化利益沟通协调机制，并从“机制载体一参与主体一整合规则”三个层面进行协同“再造”。
1.法定化协调平台的刚性构建。如上文所述，因地方人大立法联席会地位模糊等问题导致了其载体虚置化，故需要将其制度化、规范化才能保障长效运转。对此，可以通过修订《地方立法条例》进行完善。具体而言，我国各个省区的地方立法条例主要是依据《地方组织法》《立法法》制定的，而在《立法法》第八十三条、《地方组织法》第十条第三款及第四十九条第三款明确规定了地方可以开展协同立法的大背景下，可通过在各地区的地方立法条例中设立“区域协同立法”专章，并明确将地方人大立法联席会作为法定协商平台，即可规定“地方人大立法联席会是协同立法沟通协商的常设性法定机构，负责协商协同立法中的争议条款等”。此外，还需要对其成员组成、运行机制等进行设计，比如人员组成可以包括参与区域环境协同立法的人大常委会的分管副主任等，会议机制可采取常规会议加临时协商等。
2.公众等相关利益主体的参与。当前实践中存在相关利益主体参与不充分的问题，故利益沟通协调的过程还应将公众、企业等相关利益主体“吸纳”进来，让各方利益主体的利益诉求均可以充分表达。在具体的参与方式上，除了直接邀请公众、企业等利益相关方参与利益沟通协调过程外，还可进一步拓宽参与渠道，如在对区域环境协同立法项目的选定上，既可以在人大网站上设置固定的信息收集处理平台，通过地方协同公开征求立法项目、地方协同开展立法前调研等方式确定区域环境协同立法项目，也可进一步通过信息技术扩大公众参与环境协同立法的途径，如在人大、政府官方网站设置评议专栏，接收公众评议的电话、信函及电子邮件等。当然，利益主体的利益表达诉求不一定全部合理，但是对于合理、正当的利益需求，立法人员应当及时、合理采纳，并向有关利益关系人做出反馈，以此强化对正当利益的识别和合理性建议的吸纳。
3.引入更高层次的利益整合主体破解利益僵局。如有学者所言，具体的沟通协调想要达成一致的共识，合作方数量的多少是直接的影响因素。合作方的数量越多，达成共识的概率就越低，而合作方的数量越少，达成共识的概率就越高，达成共识兼顾各方利益就越容易。区域环境协同立法亦是如此，参与的主体越多，共识便越难以达成。地方人大立法联席会可以有效协调各方利益自然是理想的结果，但毫无疑问，实践中也会出现各方利益无法有效协调的情况。结合我国地方合作协议的缔结实践可以发现，一般情况下均存在上级机关的参与，而没有直接利害关系的上级机关参与协商，既有利于合作各方利益的平衡，又可以发挥指导和监督作用。因此，就区域环境协同立法来说，当地方人大立法联席会这一平台无法有效调和各方的深层次利益冲突时，可引入更高层次的利益整合主体，通过其中立性与协调能力打破僵局，具体如下。
针对设区的市一级区域环境协同立法僵局，若设区的市之间在环境协同立法的关键环境标准、责任分担等议题上难以达成共识，可以引入省级人大常委会作为整合主体。省级层面的整合作用主要体现在以下两方面。一是启动协调与评估程序。即省级人大常委会可主动启动或应相关市人大或联席会的请求启动协调与评估程序。省人大常委会在明晰相关方争议焦点的基础上，可组织生态、法律等专家学者对争议事项进行评估，分析不同方案对于区域生态环境的整体影响。二是提出协调建议。即基于评估结果并立足于区域整体利益保护优先的立场，省级人大常委会或相关专门委员会可向争议各方提出协调建议书，该建议书应包含推荐的解决争端的具体方案。
针对省一级的区域环境协同立法僵局，若省级单位之间在涉及区域重大生态功能区保护等核心议题上难以达成一致，则可尝试引入国家立法机关的相关机构介入整合，如可以考虑由全国人大环资委或全国人大常委会法工委发挥关键整合作用。具体整合作用体现在以下两方面。一是启动协调与评估程序。全国人大环资委或全国人大常委会法工委可主动启动或应相关省人大或者联席会请求启动协调和评估程序，即全国人大环资委或全国人大常委会法工委可牵头组织相关省份的立法工作机构负责人开展协调会议，明晰各方的争议焦点，在此基础上依托国家级生态、法律等科研机构等进行分析论证，评估不同方案对区域生态环境的具体影响。二是提出协调建议。即基于评估结果并立足于区域整体利益保护优先的立场，全国人大环资委或全国人大常委会法工委可向相关省份提出指导性意见，该意见应明确国家在区域生态环境问题上的导向以及应包含推荐的解决问题的具体方案。
五
结语
区域环境协同立法作为落实《生态环境法典（草案）》中关于跨区域协调要求以实现整体治理的立法工具，在具体治理范式的选择上，应当采取深度协同的治理范式，唯有如此才可破解实践中存在的规范协同松散、微观执行供给不足与利益协调机制失灵等问题，并真正实现生态环境的整体治理。当然，由于当前区域环境协同立法在规范适用范围、具体拘束力等诸多方面与地方单独立法均存在明显差异，其显然已经是地方立法中的一个“特殊存在”。面对这一问题，区域环境协同立法应当作为《生态环境法典（草案）》正式实施后的一个重点研究方向，其在推进环境治理现代化中必然具有广阔的发展空间。
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《河南财经政法大学学报》2025年第6期目录
【法治中国】
1.设区的市十年立法的回顾及研探
冯玉军、梁林妍（1）
2.法典化背景下区域环境协同立法的理论范式与优化进路
陈海嵩、张高榕（17）
3.行政委托的内外区分与司法审查
贾圣真（30）
【人工智能法学研究】
4.人工智能开源模型风险的制度治理
杨永兴、谢珺（42）
5.人工智能大模型训练中已公开个人信息的合理保护
罗世杰（60）
【部门法学】
6.个人信息公益诉讼惩罚性赔偿的解释论路径
郑晓剑、杨心雨（72）
7.论有组织犯罪中首要分子的刑法归责
张嘉轩（84）
8.股东出资加速到期的程序构造
——债之实现法下的体系展开
王常阳（99）
9.数智时代不完全劳动关系的量化判断路径
周洁（114）
10.中断磋商行为的私法规制之展开
朱博文（129）
【纪检监察专栏】
11.检察提前介入监察的理论反思与功能优化
陈辉（142）
【法律文化】
12.如何在法律中安“家”？
——刑事法中的家户保护模式之辩
李亭慧（153）
《河南财经政法大学学报》是由河南财经政法大学主办的法学类专业学术期刊。1986年创刊，2012年由原《河南省政法管理干部学院学报》更名为《河南财经政法大学学报》。本刊秉承“格物致知、明礼弘法”的办刊理念，坚持办刊的学术性，追求学术创新，严守学术规范，关注法学理论和实践中的前沿问题、热点、难点问题及其背后的深层次法理研究，注重制度建设；包容不同学术观点和学术思想。
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责任编辑 | 郭晴晴
审核人员 | 张文硕 张科
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