从 2015—2025 年重大政策措施出台看科技成果转移转化|专利|政策措施|教育部|科技成果|科技部

从2015年10月1日起，新修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》（以下简称《促进科技成果转化法》）开始施行，至今已经十年了。从十年来出台的国家法律法规及重大政策措施，以及有关重大事件，可以看到我国科技成果转移转化的阶段特点及变化。

一、基于重大文件及重大事件的阶段划分

从出台的法律法规、规范性文件或相关事件看，可将这十年大致分为以下三个阶段：

（一）2015—2017是制度框架构建期：搭建“三部曲”和技术转移体系建设方案的核心框架

本阶段以修订的《促进科技成果转化法》施行为起点，重点解决“权责下放”“收益分配”“环境营造”“体系构建”四大基础问题，确立科技成果转移转化的核心制度体系。

2015年8月29日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉的决定》由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，自2015年10月1日起施行。该修改决定将科技成果使用权、转让权和收益权下放给国家设立的高校科研机构，并实行市场化定价，畅通科技成果转化收益分配的渠道，即科技成果完成单位以工资薪金向科技人员发放科技成果转化收益，且国有企业、事业单位不受工资总额限制，不纳入工资总额基数。

2016年2月26日，国务院以国发〔2016〕16号印发《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定的通知》，提出“促进研究开发机构、高等院校技术转移”“激励科技人员创新创业”和“营造科技成果转移转化良好环境”三部分16条规定。

2016年4月21日，国务院办公厅以国办发〔2016〕28号印发《关于印发促进科技成果转移转化行动方案的通知》，提出“促进科技成果转移转化是实施创新驱动发展战略的重要任务，是加强科技与经济紧密结合的关键环节，对于推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革、支撑经济转型升级和产业结构调整，促进大众创业、万众创新，打造经济发展新引擎具有重要意义”，确立了科技成果转移转化的战略地位，并提出了八个方面26项任务。《促进科技成果转化法》《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定的通知》《关于印发促进科技成果转移转化行动方案的通知》被称为科技成果转化“三部曲”。为贯彻落实“三部曲”，2016年教育部、中国科学院、财政部、国家卫健委等部门会同科技部分别印发了贯彻落实的意见、办法或细则。

2016年9月20日，财政部、国家税务总局以财税〔2016〕101号印发《关于完善股权激励和技术入股有关所得税政策的通知》，提出“企业或个人以技术成果投资入股到境内居民企业，被投资企业支付的对价全部为股票（权）的，企业或个人可选择继续按现行有关税收政策执行，也可选择适用递延纳税优惠政策”，即技术成果投资入股可享受递延纳税优惠，扫除了技术成果作价投资的政策障碍。

2016年10月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅以厅字〔2016〕35号印发了《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，构建以增加知识价值为导向，实行稳定提高基本工资、加大绩效工资分配力度、落实科技成果转化奖励激励措施的“三元”薪酬结构，并首次提出“探索赋予科研人员科技成果所有权或长期使用权”。

2017年3月10日，人力资源社会保障部以人社部规〔2017〕4号印发了《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》，就支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业提出了六条指导意见，包括支持和鼓励事业单位专业技术人员兼职创新或者在职创办企业，离岗创新创业，畅通科技人员以创业方式实施科技成果转化的通道。

2017年3月27日，财政部、科技部以财科教〔2017〕22号印发《关于研究开发机构和高等院校报送科技成果转化年度报告工作有关事项的通知》，开展科技成果转化年度报告报送工作，自那以后形成了年度报告制度，并自2018年起由科技部指导、国家科技评估中心等单位编制《中国科技成果转化年度报告》（高等院校与科研院所篇），全面反映上一年度高校与科研机构的科技成果转移转化情况。

2017年7月21日，国务院以国发〔2017〕37号印发《关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》，将科技成果转移转化纳入大众创业万众创新的重要内容，并提出“推动科技成果、专利等无形资产价值市场化”“探索在战略性新兴产业相关领域率先建立利用财政资金形成的科技成果限时转化制度”和“提高科研院所成果转化效率”等，确立了科技成果转化是大众创业万众创新的重要内容。

2017年9月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国中小企业促进法（修订）》，支持中小企业开展科技成果转化。

2017年9月15日，国务院以国发〔2017〕44号印发《国家技术转移体系建设方案》，从技术转移的全过程、全链条、全要素出发，从基础架构、转移通道、支撑保障三个方面对国家技术转移体系进行系统布局。基础架构包括发挥企业、高校、科研院所等创新主体的重要作用，以统一开放的技术市场为纽带，以技术转移机构和人才为支撑，构建技术转移体系的“四梁八柱”。转移通道是指通过科研人员创新创业以及跨军民、跨区域、跨国界技术转移，增强技术转移体系的辐射和扩散功能。支撑保障是指强化投融资、知识产权等服务，营造有利于技术转移的政策环境，确保技术转移体系高效运转。“三部曲”与国家技术转移体系共同构成科技成果转移转化的基本制度。

2017年11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订的《中华人民共和国反不正当竞争法》对商业秘密的表述作了调整，商业秘密“指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息和经营信息。”

（二）2018—2020年是制度建设深化期：通过放权松绑完善制度并深化落实

本阶段以深化改革为动力，以“制度落地”为核心，重点解决“操作流程”“税收优惠”“产权激励试点”等实操问题，推动科技成果转化从“框架搭建”向“落地”转化。

2018年3月18日，国务院办公厅以国办发〔2018〕19号印发《知识产权对外转让有关工作办法（试行）》，规定技术出口、外国投资者并购境内企业等活动中涉及专利权、集成电路布图设计专有权、计算机软件著作权、植物新品种权等知识产权（包括申请权）对外转让的，需要审查对我国国家安全及我国重要领域核心关键技术创新发展能力的影响。

2018年5月28日，科技部以国科发创〔2018〕48号印发《关于技术市场发展的若干意见》。为加快发展技术市场，健全技术转移机制，促进科技成果资本化和产业化，该文件提出“优化技术市场分类布局”“提升技术交易市场服务功能和发展水平”等九条意见。

2018年5月29日，财政部、税务总局、科技部以财税〔2018〕58号印发《关于科技人员取得职务科技成果转化现金奖励有关个人所得税政策的通知》规定，科技人员从职务科技成果转化收入中取得的现金奖励，可减按50%计入科技人员当月工资、薪金所得，依法缴纳个人所得税。这一优惠政策大大提高了科技人员的获得感。

2018年9月18日，国务院以国发〔2018〕32号印发《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》，提出“推动高校、科研院所与企业共同建立概念验证、孵化育成等面向基础研究成果转化的服务平台”和“健全科技成果转化的体制机制”，升级国发〔2017〕37号提出的通过推动科技成果转化来推动大众创业万众创新的举措。

2018年12月26日，国务院办公厅以国办发〔2018〕127号印发《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》，提出“明确科研人员兼职的操作办法”“明确科研人员获得科技成果转化收益的具体办法”和“明确科技成果作为国有资产的管理程序”。之后，财政部、人力资源社会保障部等先后出台了具体办法。

2019年3月29日，财政部以财政部令第100号作出修改《事业单位国有资产管理暂行办法》的决定，主要是增加了“国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果，可以自主决定转让、许可或者作价投资，不需报主管部门、财政部门审批或者备案，并通过协议定价、在技术交易市场挂牌交易、拍卖等方式确定价格。通过协议定价的，应当在本单位公示科技成果名称和拟交易价格。”“国家设立的研究开发机构、高等院校转化科技成果所获得的收入全部留归本单位”，并规定单位可以自主决定是否进行科技成果资产评估。这一修改旨在更好地落实科技成果转化“三部曲”。

2019年7月30日，科技部等六部门以国科发政〔2019〕260号印发《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》，提出改革科技成果管理制度，明确了职务科技成果赋权的管理部门是财政部和科技部等。

2019年9月12日，科技部以国科发政〔2019〕313号印发了《关于促进新型研发机构发展的指导意见》，明确新型研发机构是科技成果转化的重要载体。

2019年12月31日，科技部公布了《技术转移服务规范》（GB/T 39086—2019），首次以国家标准形式明确技术转移服务的流程、要求、评价体系，推动技术转移机构专业化发展。

2020年2月3日，教育部、国家知识产权局、科技部以教科技〔2020〕1号印发《关于提升高等学校专利质量促进转化运用的若干意见》，提出“全面提升高校专利质量，强化高价值专利的创造、运用和管理”的完善知识产权管理体系、加强技术转移机构和人才队伍建设等四个方面10项主要任务。

2020年5月9日，科技部等9部门以国科发区〔2020〕128号印发《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》，决定选择一批改革动力足、创新能力强、转化成效显著以及示范作用突出的单位开展试点，试点期3年。2020年10月12日，公布了40家试点单位。

2020年5月11日，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提出“加快全国技术交易平台建设，积极发展科技成果、专利等资产评估服务，促进技术要素有序流动和价格合理形成。”

2020年5月28日，第十三届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国民法典》合同编第二十章“技术合同”，规定了当事人就技术开发、转让、许可、咨询或者服务订立的确立相互之间权利和义务关系，将技术许可从技术转让中独立出来，成为一类新的技术合同，实现与《促进科技成果转化法》衔接。

2020年6月4日，科技部办公厅以国科办区〔2020〕50号印发《关于加快推动国家科技成果转移转化示范区建设发展的通知》，批复建设江苏苏南、四川成德绵等9家示范区。

2020年7月23日，国务院办公厅以国办发〔2020〕26号印发了《关于提升大众创业万众创新示范基地带动作用进一步促改革稳就业强动能的实施意见》，提出“创新促进科技成果转化机制。支持高校和科研院所示范基地在建设现代科研院所、推动高校创新创业与科技成果转化相结合、推进职务科技成果所有权或长期使用权改革、优化科技成果转化决策流程、完善产学研深度融合的新机制、建立专业化技术转移机构等方面开展试点，为加快科技成果转移转化提供制度保障。”这一规定列举了科技成果转化机制的主要内容。

2020年10月17日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《关于修改〈中华人民共和国专利法〉的决定》第四次修正，规定单位“可以依法处置其职务发明创造申请专利的权利和专利权，促进相关发明创造的实施和运用”，且“国家鼓励被授予专利权的单位实行产权激励，采取股权、期权、分红等方式，使发明人或者设计人合理分享创新收益”。这一修改确立了职务科技成果赋权的法律地位。

（三）2021以来是高质量发展期：完善全链条转移转化体系促进价值实现

本阶段以“高质量转化”为核心，从“评价机制”“要素融合”“区域协同”“队伍建设”等维度，推动成果转化从“量的积累”向“质的提升”跨越。

2021年1月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》提出“创新促进科技成果转化机制”和“健全职务科技成果产权制度”两项行动，即以机制制度改革创新推动高标准技术要素市场建设。

2021年2月28日，人力资源社会保障部、财政部、科技部以人社部发〔2021〕14号印发《关于事业单位科研人员职务科技成果转化现金奖励纳入绩效工资管理有关问题的通知》，以更好地落实《促进科技成果转化法》及其实施规定和实行以增加知识价值为导向分配政策等规定。

2021年3月11日，十三届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“创新科技成果转化机制，鼓励将符合条件的由财政资金支持形成的科技成果许可给中小企业使用”“建设专业化市场化技术转移机构和技术经理人队伍”“开展科技成果转化贷款风险补偿试点”等。

2021年3月19日，财政部、国家知识产权局以财办建〔2021〕23号印发了《关于实施专利转化专项计划助力中小企业创新发展的通知》，启动三年期专利转化专项计划，通过奖补机制推动高校院所专利向中小企业转移，并提出3年带动超10万件专利转化的目标。

2021年7月16日，国务院办公厅以国办发〔2021〕26号印发《关于完善科技成果评价机制的指导意见》，提出“坚持正确的科技成果评价导向，创新科技成果评价方式，通过评价激发科技人员积极性，推动产出高质量成果、营造良好创新生态，促进创新链、产业链、价值链深度融合”，并提出了十项工作举措，包括以评价促转化，强化成果高质量供给与转化应用，推动科技成果价值早发现、早实现。

2021年12月21日，国务院办公厅以国办发〔2021〕51号印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，提出“大力促进技术要素向现实生产力转化”，包括“健全职务科技成果产权制度”“完善科技创新资源配置方式”“推进技术和资本要素融合发展”3项，并提出“完善技术要素交易与监管体系，推进科技成果进场交易。完善职务科技成果转移转化容错纠错机制。”通过推进上述改革，推进技术要素市场综合改革。

2021年12月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过第二次修订的《中华人民共和国科学技术进步法》。该法第三章“应用研究与成果转化”第三十条至第三十八条规定了成果转化的基本制度。该法与《促进科技成果转化法》构成了更完善的科技成果转化制度体系。

2022年3月25日，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，提出“建立健全全国性技术交易市场，完善知识产权评估与交易机制，推动各地技术交易市场互联互通”。

2022年4月24日，国家知识产权局以国知发运函字〔2022〕63号印发了《关于组织开展2022年“知识产权服务万里行”活动的通知》，以“供需对接+开放许可试点”为核心，明确专利转化专项计划的落地路径，覆盖全国知识产权宣传周至10月的全周期行动。

2022年9月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于新时代进一步加强科学技术普及工作的意见》，提出“发挥科普对科技成果转化的促进作用”，“推动建设科技成果转移转化示范区、高新技术产业开发区等，搭建科技成果科普宣介平台，促进科技成果转化”，这一规定将科普与科技成果转化有机结合起来，予以协同推进。

2022年9月30日，科技部以国科发区〔2022〕263号印发《“十四五”技术要素市场专项规划》，提出“健全科技成果产权制度”“强化高质量科技成果供给”等六个方面的重点任务。2023年3月10日，科技部火炬中心以国科火字〔2023〕70号印发《高质量培养科技成果转移转化人才行动方案》，提出2025年培养10万+转化人才、1万+职业技术经理人和建立50个以上人才培养基地的目标，首次明确人才队伍建设的量化指标。

2023年12月29日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议第二次修订了《中华人民共和国公司法》，规定股东可以用货币估价并可以依法转让的知识产权作价出资，并应当依法办理其财产权的转移手续。并规定，实际出资的非货币财产的实际价额显著低于所认缴的出资额的，设立时的其他股东与该股东在出资不足的范围内承担连带责任。

2024年7月18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》涉及技术转移和科技成果转化的内容比较多，主要包括“提高成果转化效能”“鼓励和引导高校、科研院所按照先使用后付费方式把科技成果许可给中小微企业使用”“深化科技成果转化机制改革，加强国家技术转移体系建设，加快布局建设一批概念验证、中试验证平台，完善首台（套）、首批次、首版次应用政策，加大政府采购自主创新产品力度。加强技术经理人队伍建设。”等。该决定涉及科技成果转移转化的内容非常丰富，成为科技体制改革的核心内容之一。

2025年5月，经国务院同意，工业和信息化部等八部门联合印发《关于加快推进科技服务业高质量发展的实施意见》，提出强化技术转移机构市场化运营、完善技术经理人职业发展通道，将科技服务业与成果转化生态深度绑定。

二、科技成果转化十年来制度演进的特点

综合十年来科技成果转化法律法规与规范性文件的演化发展，以及相关措施的出台，可以概括出以下三个特点。

（一）贯通从“权责下放”到“价值实现”的逻辑主线

科技成果转化制度的演进主线呈现出“法律突破（2015年《促进科技成果转化法》的修订）—制度深化细化（2016‘三部曲’）—国家技术转移体系建设（2017）—改革探索（2018至2020年扩大高校院所自主权、职务科技成果赋权试点）—高质量转化（2021至2025年技术要素市场建设、科技成果转化载体建设、技术与资本要素融合等）”的清晰脉络，核心目标从“解决‘能不能转’”向“解决‘转得好、转得值’”的升级，体现了“问题导向”与“战略导向”的有机结合。

（二）深化从“单一激励”到“全链条全要素生态构建”的制度改革

从科技成果转化收入分配的“收益激励”（如不受工资总额限制、股权递延纳税、现金奖励个税优惠），逐步扩展至体制机制改革（容错纠错）与科技成果“产权改革”（赋予科技成果所有权/长期使用权）、技术+资本+人才的“要素融合”、“生态支撑”（概念验证、中试平台、新型研发机构），形成“激励—保障—服务”三位一体的全链条科技成果转移转化体系，覆盖“从基础研究到产业化”的价值实现体系全流程。

（三）强化从“国家主导”到“多元主体联动”的体系协同

从2015年的“国家顶层设计”，逐步转向“部门协同（科技部+财政部+人力资源和社会保障部+国家知识产权局+教育部等）”“央地联动（全国性市场+区域试点）”“主体赋能（高校科研机构+企业+技术转移机构）”的体系协同，特别是强化中小企业、技术经理人等“末端主体”的作用，推动科技成果转移转化生态从“自上而下”向“多元主体共治”转变。

三、不足与挑战

回顾十年来科技成果转移转化重大制度、重大活动、重大事项的演化过程，还存在以下不足与挑战。

（一）政策与改革措施的落实机制不健全

从2015年《促进科技成果转化法》规定的使用权、转让权和收益权下放，2016年实行以知识价值为导向的分配政策，2019年修改事业单位国有资产管理暂行办法和扩大高校科研机构自主权，2020年职务科技成果赋权改革试点及修订专利法，2021年修订科技进步法，到2024年二十届三中全会作出推进科技成果转移转化的一系列措施，政策与改革措施始终处于宏观层面，中观与微观的落实机制不健全，绝大多数单位仍存在“不敢转、不会转”的顾虑，以及“不会转”的能力欠缺问题。

（二）概念验证与中试等环节依然是“短板”

尽管自2017年提出概念验证，2018年推进概念验证服务平台建设，2024年提出“布局概念验证、中试验证平台”，但当前概念验证依然存在“重数量轻质量”和“数量不足、运营机制不活、资金投入有限、能力不强”等突出问题。中试平台建设也存在同样的问题。这些问题导致大量成果处于实验室阶段，因“成熟度不高、无法放大、风险过高”而难以进入转化与产业化环节，陷入成果转化的“死亡谷”。

（三）技术转移机构与技术经理人队伍“量质双缺”

尽管2017年出台技术转移体系建设方案、2020年教育部等提出建设技术转移机构和技术转移人才队伍、2023年出台技术经理人建设指导意见，高校院所建立了一批技术转移机构，全国培训持证技术经理人近5万人，但多数集中在高校院所，且有能力开展科技成果转移转化服务的技术转移机构和技术经理人，特别是“懂技术、懂市场、懂法律、懂资本”的复合型人才十分缺乏；同时，技术经理人薪酬激励尚不到位，职业发展通道尚未完全打通，人才留存与发展面临较大挑战。

（四）容错纠错机制不健全

尽管2016年提出免责机制、2018年提出政策澄清机制、2021年提出“完善容错纠错机制”，但中央层面还没出台操作指引或细则，地方层面大多尚未出台具体细则，即使出台了细则，其操作性也不够强，导致高校科研机构负责人与相关人员因“国有资产流失”顾虑，对成果的转化、许可、作价投资等仍持谨慎态度，经评估的科技成果数占交易项目总数的比例不降反而有较大幅度提升，进一步说明一些改革举措难以充分落地。

总体而言，要着力解决上述四个方面的不足或挑战，促进科技成果转移转化要从宏观的布局向中观、微观层次的落地转变，从注重出台文件向抓落实转变，从注重体系建设向补短板、强弱项转变，从粗线条推动向抓典型引领（包括复制推广先进经验做法、培育一批高质量科技成果转移转化载体、大力支持高素质技术经理人队伍建设等）转变，推进科技成果转移转化走深走实。