范志勇等：历史上的美国贸易政策（十九）：沉闷但暗流涌动20世纪50年代|50年代|世纪|欧共体|美关税政策|美国|英国|范志勇|贸易政策

范志勇中国人民大学经济学院副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

毕圣祥中国人民大学财政金融学院本科生

本文字数：5386字

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无论是和之前的40年代，还是和之后的60年代相比，20世纪50年代在美国贸易政策的历史上都可谓是沉闷的十年。然而这一时期也是美国贸易政策转型的重要时期，表明平静，实则暗流涌动。这十年的前半期连着第二次世界大战的战后恢复阶段，美国经济空前繁荣，并且肩负着复兴欧洲经济和抵御苏联威胁的责任，在贸易政策上具有明显的开放倾向。就连历史上一贯奉行保守主义立场的共和党也接受了“互惠贸易”的理念。但是到了这十年的后半期，西欧和日本经济逐渐崛起，美国国内逐渐感受到来自贸易伙伴的竞争压力。冷战格局已经形成，外交压力下降。历史上曾因反对高关税而谋求独立的美国南部地区却逐渐转向保护主义。美国贸易政策开始转向保守。

在1962年，肯尼迪政府将《互惠贸易协定法案》升级为《贸易扩展法案》（Trade Expansion Act，TEA），为进一步推动关税及贸易总决定谈判（肯尼迪回合）铺平了道路。对于中国读者来说，虽然这部法案的整体内容可能并不熟悉，但其中的第232号条款却常有耳闻。这就是所谓的“232”条款，即“国家安全保障条款”，该条款允许美国以国家安全为由采取多种贸易限制措施。这一条款标志着美国将贸易救济由传统的反倾销、反补贴等措施向“国家安全例外”这类更具主观判断的做法靠拢。在本节的附录中，我们简要总结了《互惠贸易协定法案》各期延期的情况，以及1962年《贸易扩展法案》的基本内容。

一、美国两党贸易政策立场开始收敛

自从美国建国以来，不同时期主要政党在贸易政策上就表现出鲜明的特色。在民主党和共和党的二元政党架构下，民主党最初以支持低关税而著称，而共和党整体上以保守主义闻名。然而在20世纪 50年代，随着国内外经济形势的变化，民主党和共和党之间在贸易政策主张方面的差异逐渐模糊不清。[1]事实上，这一趋势在更早的时间已经开始。1948年共和党控制国会后，没有积极寻求废除《互惠贸易协定法案》法案，而是选择授予民主党政党延期授权。这在以前是难以想象的。

就美国当时国内的情况而言，整个20世纪50年代的大部分时间里美国政府和国会之间没有在贸易政策方面发生重大冲突。无论是共和党还是民主党在掌握国会，政府基本上都获得了《互惠贸易协定法案》延期授权，虽然最终授权与政府的最初诉求之间存在一些差异。究其原因，无论是共和党还是民主党，这一时期各政党内部在贸易政策上的意见都更加多元，难以凝聚出全党的共识。无论是哪一政党掌握国会或者政府，都难以独立推动贸易政策发生重大转变，见表1。

在共和党方面，以艾森豪威尔总统为代表的一些国际主义者脱离传统的保护主义理念，转而支持低关税和扩大世界贸易。这导致1952年共和党人全面掌权国会和政府之后并未废除《互惠贸易协定法案》，而是选择接受该法案，并更加强烈地要求其他国家“消除针对美国出口的歧视性做法”。在民主党方面，南部民主党在20世纪50年代起逐渐转向支持保护主义关税，改变了民主党近百年的低关税立场。

民主党在贸易政策上为什么会发生如此戏剧性的变化呢？究其原因，是美国南方经济结构的变化。美国南方在20世纪30年代逐渐从以棉花种植业为主的农业区变为以棉纺织和服装业为主的工业区。截至1929年，棉花仍然是美国规模最大的单一出口商品，占美国总出口的15%。棉花的主产区集中在美国南部地区，这些地区希望国会以低关税换取美国棉花进入更广阔的国际市场。20世纪30年代之后，随着南方地区基础设施日益完善加之廉价的劳动力，纺织品、服装以及其他非熟练劳动密集型产业开始向南部地区转移。到1947年，3/4以上的纺织品生产都位于南部地区。这些非技能劳动力密集型产业恰恰是美国最容易受外国竞争影响的产业。因此南部地区逐渐从支持低关税立场转向保护主义立场。这一点同样可以从劳工组织对贸易政策的转变上得到反应。

1953年在共和党掌握国会的情况下，艾森豪威尔政府获得《互惠贸易协定法案》一年延期授权。[2]1954年共和党控制的国会以其他紧急事务为由，并连续第二年仅批准了将《互惠贸易协定法案》延期一年的临时措施。不过在紧随其后的中期选举中，民主党在国会中重新占据多数。事后证明，艾森豪威尔政府与民主党国会的合作远比与共和党国会的合作更顺畅。1955年民主党国会批准了艾森豪威尔政府三年授权的延期，并且允许总统将关税下调15%（三年内逐年降低5%，从而引入了分阶段降税理念），还可以将极高的关税降至50%。

二、世界贸易格局发生显著变化

正当美国国内主要政党在贸易政策中的分歧逐渐消失时，世界经济形势也在悄然发生变化。

（一）欧洲经济一体化加剧美国在欧洲市场面临的歧视性待遇

美国积极扶持西欧国家经济以应对苏联的威胁。这就是众所周知的《马歇尔计划》。为实现从欧洲顺利抽身，美国大力敦促西欧国家扩大彼此间的贸易，加速实现经济一体化。结果是1957年比利时、法国、联邦德国、意大利、卢森堡和荷兰六国签署《罗马条约》，成立欧洲共同体（EEC，以下简称欧共体）并创建共同市场。欧共体成员国取消彼此之间的所有贸易关税，并对非成员国产品实施共同的对外关税，这在事实上形成了关税同盟。[3]不仅如此，在稍晚的1960年另外七个欧洲国家——英国、瑞典、挪威、丹麦、瑞士、奥地利和葡萄牙也建立了欧洲自由贸易联盟（EFTA），该联盟的成员国也废除了彼此之间的所有贸易关税，但对非成员国产品实施各自独立的关税。

这样以来，美国发现自身面临极其尴尬的局面。西欧国家之间互免关税直接导致美国产品在欧洲市场面临歧视待遇。早在二战之前，美国与英国和加拿大等国展开贸易谈判，旨在消除英国领导下的“帝国特惠制”贸易歧视政策。此时此刻，“帝国特惠制”尚未取消，西欧经济一体化形成的关税同盟又使美国商品遭遇歧视。而这恰恰是在美国一再敦促西欧加强经济一体化进程下发生的意想不到的结果。

由于担心欧共体对美国出口的不利影响，《互惠贸易协定法案》在1958年顺利获得四年延期，美国政府获得了20%的关税削减权，同时大于50%的大幅减税也得到了批准。美国国会和政府希望通过与欧洲的谈判，将美国出口受到的歧视待遇降至最低。西欧与美国之间旷日持有的谈判主导了《关税及贸易总协定》早期的主要过程。

（二）在国内特定行业压力下美国对外采取保护性政策

20世纪50年代后期，美国国内一些行业面临着越来越大的国竞争压力，不断向政府施加压力寻求保护。其中最有代表性的是石油产业。美国在第二次世界大战之前一直是石油净出口国。但随着中东和北非石油的增产，国际石油价格被不断压低，美国因而在战后成为净进口国。到20世纪50年代中期，净进口占国内消费量的10%以上。[4]美国一些大型石油生产商因拥有大量国外油气资源，因此对限制石油进口没有兴趣。但是一些小型石油生产商因无力实现跨国多元化经营，深受进口石油的冲击。因此他们要求政府对石油进口实施配额，理由是对外国石油的依赖威胁国家安全。而1956年的苏伊士运河危机，导致中东石油进口中断，也确实从国家安全角度证明建立国内备用产能的合理性。因此，美国在1959年设立了强制性石油进口配额计划（MOIP），该计划将原油和精炼产品的进口限制在美国产量的12%左右。[5]对石油产业的保护不仅得到本产业的支持，还得到了煤炭生产商和煤矿工人的支持。原因很简单，限制石油进口可以提升国内石油价格，从而增加对替代能源（煤炭）的需求。

美国政府在实施强制性石油进口配额计划时对来自墨西哥和加拿大的进口石油给予优惠待遇，却歧视来自委内瑞拉和中东的石油进口。作为回应，这些国家在1960年组建了石油输出国组织（欧佩克，OPEC）。欧佩克在当时控制了全球市场上80%的在售石油，于是该组织开始寻求限制生产，从而提高全球价格。这样一来，美国对外的贸易歧视性政策又给自己制造了一个竞争对手。

三、《互惠贸易协定法案》的升级与终结——1962年《贸易扩展法案》

1960年肯尼迪在当选总统。对于美国经济而言，此时正处在“黄金时期”。威胁美国经济的通货膨胀要等到20世纪60年代后期才初露端倪。然而在外交方面，美国政府却接二连三面临着艰巨的挑战。首先是来自苏联日益严峻的外交压力，1961年柏林危机和1962年古巴导弹危机接连爆发；另一方面，欧洲盟友（特别是法国在戴高乐主义的影响下）正表现出越来越明显的脱离大西洋联盟倾向。美国需要团结西方盟友以应对苏联的强大压力。肯尼迪政府决定将加强大西洋联盟这一外交政策目标与减少欧洲对美出口歧视这一经济目标相结合，推动贸易振兴计划。1962年1月肯尼迪公布了政府的贸易协定计划改革方案，将《互惠贸易协定法案》升级为《贸易扩展法案》（Trade Expansion Act，TEA），试图用自由市场理念团结美国人和欧洲人。

始于1934年的《互惠贸易协定法案》的最初目标是消除1930年《霍利-斯穆特关税法案》中过高的关税，以换取其他国家的关税削减。《互惠贸易协定法案》在实施过程中，采用有选择性的降低特定行业关税的形式，而且在不同时期也包含了“危险点”条款和“例外条款”，以便在“不可预见的事态发展”下保护相应产业及劳动者利益。而新的《贸易扩展法案》则放弃了选择性减税的办法，改为全面降税；同时明确承认一些国内利益将因关税削减而受损，但相应的补救措施不应是进口限制，而是政府直接援助。政府援助的目标不是保护落后产业，而是推动劳动力和资本进行调整以适应新的竞争条件，并帮助工人在其他经济产业实现就业。

为了争取法案能够顺利通过，政府组织了一场声势浩大的全国性运动，运动的口号就是“不贸易就衰败”。在欧共体的刺激下，美国很多大型企业都支持新法案的通过，因此这项运动争取的重点是小型商业利益集团。为了赢得中小企业和劳工组织的支持，除了法案承诺的对受进口不利影响的工人提供直接援助外，肯尼迪政府还与相关产品出口国展开谈判，通过非关税政策降低对美国产业的冲击。其中最具代表性的是美国与其贸易伙伴就棉纺织品和其他纺织品之间达成的自愿出口协议，见表3。显然进口配额与促进贸易的初衷背道而驰，但被视为争取法案通过而付出的代价。

国会在对法案略作调整后顺利通过。其中最引人注目的变化是众议院筹款委员会剥夺了美国国务院（美国政府中主管外交事务的部门）的贸易谈判控制权。由于担心国务院过度关注外交事务而可能损害美国的贸易利益，国会在总统办事机构内设立了“特别贸易代表”这一大使级职位，专门负责对外贸易谈判。这一职位后来逐渐演进为今天我们所熟悉的“美国贸易代表”。这代表国会开始重新与政府竞争贸易谈判的权利。

时至今日，《贸易扩展法案》仍然对中美经贸关系产生重大影响。这就是该法案中的第232号条款。“232条款”授权总统可以以“国家安全”为由限制进口，这一条款未设定失效期限，成为法案最具历史影响的部分。虽然在历史上处于国防考虑对贸易进行限制的先例早已有之，但1962年的这部法案首次将“国家安全”定义扩展至经济领域，相关内容包括国内产业要满足国防需求的能力；进口可能对就业、技术流失及政府收入的影响等等。《1962 年贸易扩展法》的出台标志着美国将贸易救济由传统的反倾销、反补贴等措施向“国家安全例外”这类更具主观判断的做法靠拢。

2018 年特朗普政府正式依据232条款对钢铁、铝产品加征关税，引发全球贸易摩擦。这一行为虽被WTO裁定违反规则，但美国仍以“国家安全”为由拒绝撤销措施，凸显该条款的单边主义本质。近年来，“国家安全”理由正在被美国政府日益泛化和滥用，严重影响正常国际经贸关系。