民智评论
作者：陆嘉珩，民智国际研究院助理研究员
（正文约3100字，预计阅读时间10分钟）
12 月 4 日，随着特朗普第二任期《国家安全战略》（NSS）的正式公布，美国的外交战略风向标发生了明显的偏转。
这份仅 33 页的文件打破了以往冗长的官僚叙事，以一种近乎直白的现实主义语调，使特朗普的“美国优先”政策意涵更加清晰——特别是其高调宣称的“门罗主义特朗普推论”。 这一对冷战后美国外交共识的颠覆性重构在政策界与全球盟友间激起的剧烈震荡仍在发酵。
然而，受各界瞩目、对美国乃至世界格局影响如此之大的国家安全战略报告，其历史才不过短短的 38 年。
“国家安全战略”的制度化起源
1947 年，国会通过了《国家安全法》。美国依据此法设立了国家安全委员会（NSC）、中央情报局（CIA）以及国防部（DoD）等部门，但尚未要求美国总统需要向国会和公众提交成文的“国家安全战略”。
在冷战的大部分时间里，美国并没有一份公开的、法定的外交大战略纲领性文件。当时的战略往往隐藏在绝密的国家安全委员会备忘录中，或者散见于总统的零星演说和公告里。
1950 年，著名的 NSC-68 号文件就是应杜鲁门重新评估国家战略的要求，由时任国务院政策规划主任保罗·尼采起草的一份 66 页绝密报告。
它彻底改变了乔治·凯南早期的有限遏制理论，主张美国必须进行大规模军事扩张，将冷战视为针对共产主义的全球性零和博弈。
1983 年，里根制定了第 75 号国家安全决策指令（NSDD-75），这同样是一份机密的文件，事实上充当了旨在击垮苏联的国家安全战略。
该指令明确提出要利用苏联体制的内部弱点，通过经济战、军备竞赛和支持反共力量来对苏联施压，旨在改变苏联的行为甚至导致其体系崩溃。这与之前寻求“缓和”的战略截然不同。
诚然，很多人辩护称，在冷战的特定历史时期，国家安全战略的非制度化是与苏竞争的必要。目的在于以一种不透明、秘密战的形式寻求敌人弱点以求最终击溃。
然而，这种模糊性也为美国自己带来了极大成本。最直接的体现就是高昂的国防开支与混乱的美军指挥系统，最终导致美军行动与外交目标相互脱节。
拥有“钱袋子权”的国会众议院发现，五角大楼每年索要巨额预算，却无法提供一个清晰的顶层战略来说明这些钱将如何服务于国家目标。
同时，行政部门呈现出国务院负责外交、国防部负责备战的现象，两者往往会脱节。
促使改变发生的更直接原因是，1983 年美军入侵格林纳达时，各军种互不通气。陆军士兵甚至因通讯不畅需使用投币电话联系指挥部，暴露了美军山头林立的顽疾。
于是，1986 年，《戈德华特-尼科尔斯国防部重组法案》通过，旨在加强文职监督，明确军事指挥链，并通过提升参谋长联席会议主席作为总统主要军事顾问的角色，促进军种间的更大整合以及国防部长，同时将主席从作战指挥链中移除。
▲ 前共和党总统候选人巴里·戈德华特（Barry Goldwater）和前法案协商委员会主席威廉·尼科尔斯（William Nichols）
本法案的另一项重要举措是修订了 1947 年的《国家安全法》，插入了“年度国家安全战略”规定，要求总统每年向国会提交机密和非机密的国家安全战略报告，以阐释当前美国的外交战略与外交能力。
从此，“国家安全战略”才成为制度化文件，使外界得以了解当前美国政府的外交大战略。
“国家安全战略”的制定过程
国家安全战略报告的起草是一个高度集中化、由白宫主导的过程，其核心枢纽是国家安全委员会。
根据美国战略传播体系的研究，国家安全委员会作为总统直属的最高国家安全决策协调机构,在国家安全战略报告起草过程中扮演着核心角色。
一般而言，国家安全事务助理授权国家安全委员会内部的战略规划部门高级主任组建跨部门工作组，负责文件的实际起草工作。
在国家安全委员会的统筹协调下，多个联邦部门参与 NSS 报告的起草过程,各自提供专业领域的政策输入。一般涵盖：国务院、国防部、财政部、商务部和情报界。
国务院在国家安全战略报告起草过程中扮演关键的外交政策协调角色。其中，战略规划办公室负责提供外交政策视角，确保国家安全战略报告与国务院的联合战略计划保持一致。
▲ 2025 年美国国务院组织架构图
国防部则从军事能力和威慑战略角度提供输入。国防部的政策办公室会评估军事资源配置、全球军事存在调整以及与盟友的防务合作等议题，并将这些考量纳入国安战略的框架中。
财政部提供经济安全、制裁政策和国际金融体系相关的战略建议。在2025年版报告中，财政部的影响尤为明显。
报告强调经济安全是国家安全的基础，要求重新平衡全球贸易关系,强化美国能源主导和金融主导地位。
商务部聚焦供应链韧性、关键技术出口管制和产业政策。报告提出扩大美国对全球关键矿产和材料的获取，监控全球关键供应链和技术进步，通过战略性关税和新技术应用推动美国再工业化。
情报界由国家情报总监办公室协调，提供威胁评估和战略预警。情报界的输入确保报告基于对全球安全环境的准确判断,而非完全基于意识形态偏见或政治偏好。
国土安全部在边境安全、移民政策和国内反恐等议题上提供专业意见。2025 年版 NSS 报告宣称边境安全是国家安全首要要素，这显然反映了国土安全部在该版报告起草过程中的强势介入。
虽然国家安全战略报告的撰写应当充分反映技术官僚的专业化努力，但 2025 年版报告的横空出世昭告着特朗普意志对行政部门完全的统治力。
与其说这是一份国家安全战略报告，不如说它更像是特朗普的演讲稿——其中夸张、戏剧性表述比比皆是，完全背离了过往极具学术性、专业化和战略性的国家安全战略制定传统。
“国家安全战略”的使命
“国家安全战略”诞生之初便有两个版本：机密版和非机密版。前者的设定很容易理解，但一定程度可以被视为机密的外交战略，为何需要公开示人呢？
这就不得不聊到这份报告所肩负的三重使命。
使命之一，向国会争夺预算拨款。
根据1986年《戈德华特-尼科尔斯法》的制度设计，国家安全战略报告的发布时间被强制要求与总统预算提案的提交时间保持同步（尽管执行过程中常有滞后），其核心逻辑在于确立战略引导预算的原则。
行政部门必须通过这份公开文件，向国会系统性地阐述国家面临的威胁优先级，从而为国防部、国务院及情报界的巨额预算申请提供合法性依据。
如果没有这份宏观战略背书，五角大楼的军备采购计划和国务院的对外援助项目将在国会听证会上失去顶层设计的支撑，面临被预算委员会质询甚至削减的风险。因此，NSS 本质上是行政当局交给立法机构的预算申请说明书。
使命之二，使行政部门内部口径一致。
美国国家安全机器涉及国防部、国务院、国土安全部、财政部及 17 个情报机构，这些部门往往拥有独立的组织利益和运作惯性，甚至在历史上出现相互排斥、部门不和现象。
国家安全战略报告的起草过程本身就是一场激烈的跨部门博弈与协调过程，它迫使各部门在国家安全委员会的统筹下，将分散的部门利益统一成一个口径。此次特朗普政府的报告制定中就曾爆出财政部长贝森热要求缓和对华表态的说法。
一旦报告经总统签署发布，它即成为联邦政府外交与军事战略的行动指南。后期无论是国防部的《国防战略报告》（NDS）还是美军参谋长联席会议的《国家军事战略报告》（NMS），都必须在逻辑和措辞上与其保持严格的一致性。
使命之三，管理盟友的预期。
此次公布的“国家安全战略”中，明确要求盟友分担防务成本、甚至警告欧洲面临“文明消亡”风险。
这虽与特朗普及其副总统万斯长期以来呈现出的对欧洲的不满态度一脉相承，但却是首次被正式写入战略文件中，进一步冲击了跨大西洋伙伴关系。
此前被视为“自由基石”的欧洲盟友此时被视为美国的净负担，如学者所言，此次国安战略报告是跨大西洋关系的主要分水岭。
在明确表达对欧洲及其他盟友的态度后，特朗普政府希望消除盟友的搭便车心理，负担更多防务开支与盟友责任，并通过将其写入国安战略再一次宣告各方“我很认真”。
结语
2025 年版国安战略报告标志着美国外交战略的深刻转型。通过梳理国安报告的制度化历程，我们更能清晰感知到特朗普政府设定的以西半球为主的同心圆格局多么具有颠覆性。
它既是美国力量收缩的坦白，也是其战略适应的开端——在多极化世界中，美国正从“苍穹支撑者”转变为“众多大国中最强的一员”。
这一转变或将深刻重塑全球秩序，其影响甚至远超国安战略制度与其文本本身。
撰稿：陆嘉珩
编务：袁语浩
责编：邵逸飞
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